试论新中国“政协—政府”开国路径
摘要：新政协产生了中华人民共和国。研究“政协一政府”的开国路径具有重要意义。1948年11月后，在中国共产党与各民主党派的互动下，原“政协-人大-政府”开国路径调整为“政协-政府”开国路径。从经验上考量，基于政治决策的时间性、政治录用的可控性、政治授权的可操作性、政治经验的承继性的“政协-政府”的开国路径，创造出适应现实环境的有效秩序与发展。通过“政协-政府”的开国路径，中国初步开创了现代国家的基本领导架构，确立了现代国家的基本组织架构，开启了现代国家的基本制度架构。
关键词：新中国；中国政协；人民政府；中国共产党；民主党派
中图分类号：D034 文献标识码：A 文章编号：1672-4283（2014）04-0172-05
收稿日期：2013-11-07
作者简介：杨建党，男，陕西府谷人，法学博士，华东师范大学人文社会科学学院副教授。
“没有共产党，就没有新中国”从实质上揭示了中国政治发展的一个显著特点。那么，仅从形式或程序意义考量，也可以说“没有新政协，就没有新中国”。原因很简单，1949年的新政协产生了中华人民共和国，如此，研究“政协-政府”开国路径具有重要意义。然而长期以来，关于“政协-政府”开国路径的研究并不充分，值得学界重视。
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建立全国性政权是现代政党由革命党向执政党转变的一个基本前提。在这个过程中，“人民主权”、“一切权利属于人民”等政治理念意味着在形式上取得人民授权具有重要意义。自1945年《论联合政府》发表以来，中国共产党一直关注在全国性政权建构历程中民意机关的合法性功能，主张人民代表大会制度在现代国家确立过程中的关键作用。基于这种政治逻辑，1948年在中国政治格局发生显著变化的情景下，中国共产党适时启动基于“政协-人大-政府”路径的开国实践。1948年4月30日，中共中央发表著名的“五一口号”，指出：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这就是说，新政协召集全国人民代表大会后，即完成自己的使命，尔后再由全国人民代表大会建立新政府。5月1日，毛泽东系统性地阐明了“五一口号”的具体设想，认为召开政治协商会议与人民代表大会，成立民主联合政府，加强中国共产党与各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟定民主政府的施政纲领的“时机亦已成熟”。6月，中共中央指示上海局、香港分局：向各民主党派、人民团体、社会贤达征询人民代表会议何时召集以及如何召集等项的意见。政治实践也与上述设想不无呼应。1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄召开，选举产生了被誉为“新中国雏形”的华北人民政府，这具有广泛的政治影响。由此可以看出，从理论到实践，中国共产党一直将人民代表大会作为开国路径中之关键环节。对于这一点，即便作为政治竞争者的国民党也看得比较清楚。据《中央日报》载，从5月以来，中国共产党在解放区积极做人民代表大会之准备工作。例如，在哈尔滨召开第六次全国劳动大会，恢复成立全国总工会，在石家庄召开华北临时人民代表大会，成立华北人民政府。在其他解放区，青年、妇联等团体也在扩大改组中。这种行动在表面上看是在准备新政协，实际上是在准备人民代表大会。由此可知，中国共产党之意是人民代表大会，而不是新政协。
然而在1948年11月，中共中央致电东北局高岗、李富春等：“依照目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即迳由新政协会议产生”。同年12月，中共中央宣布：1949年将召集政治协商会议，“宣告中华人民民主共和国的成立，并组成共和国的中央政府”。1949年1月8日，中共中央政治局会议根据上述精神通过相应决议。种种变化表明：中国共产党在新形势下对开国路径做了重大调整，即略去了人民代表大会的中间环节，采取“政协-政府”路径。那么，在何种情况下开国路径会发生重大调整呢？曾长期在毛泽东身边工作并参与新政协具体工作的胡乔木回忆道：1948年10月，聚集哈尔滨的民主人士讨论中共中央提出的关于召开新政协诸问题的协议草案时，对如何成立中央政府一项产生不同意见，有人主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。而当时胡乔木仅指出了聚集哈尔滨的民主人士提出调整开国路径。这些人是谁？胡乔木并未详述。长期以来，这一问题也未引起学术界的应有重视。实际上，1948年10月21日，东北局的高岗、李富春关于沈钧儒等对召开新政协的意见给中共中央的报告说：“今日我们与沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、朱学范、高崇民等七人第一次谈话，广泛的谈到各方面，我们只是听他们的。……关于如何成立中央政府问题。谭、王主张新政协后，限定时间召集临时人民代表会议，再产生临时中央政府。章、蔡主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，现在对内对外均需要，待全国统一后，再成立正式的”。谭、王、章、蔡即民主人士谭平山、王绍鏊、章伯钧、蔡廷锴。这表明在座谈中，谭平山、王绍鏊等仍坚持在开国实践中采取原“政协-人大-政府”路径；章伯钧、蔡廷锴等则提出“政协-政府”开国新路径。这是据笔者掌握一份最明确谈到调整开国路径的文件。从该文件可得出两点：章伯钧、蔡廷锴最早提出调整开国路径之意见。章伯钧、蔡廷锴提出的确切时间为电文中的“今日”，即1948年10月21日。
然而，困惑之处在于：早在1948年10月8日，中共中央发给东北局的《关于新政治协商会议诸问题》，电文通篇没有谈及召开全国人民代表大会问题，事实上已略去了开国路径中人民代表大会环节。而且《关于新政治协商会议诸问题》恰恰是10月21日高岗、李富春电文中章伯钧、蔡廷锴等人所讨论的蓝本。换句话说，即《关于新政治协商会议诸问题》起草在前，章伯钧、蔡廷锴等人意见在后。《关于新政治协商会议诸问题》明确指出：“新政协所应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。关于共同纲领，提议由新政协筹备会起草，目前即可交换有关纲领的各方意见，中共中央正在准备一个草案。关于如何建立临时中央政府即民主联合政府问题，提议先行交换意见，以便提交新政协筹备会作初步讨论。”如此重要文件不再提及先前一再提及的人民代表大会中间环节，绝非是无意疏忽或遗漏等原因可以解释，而是表明了中共中央的一种意见。其实，该文件已明确指出：关于如何建立临时中央政府即民主联合政府问题，提议先行交换意见，以便提交新政协筹备会作初步讨论。合理的推理只能是：中国共产党事实上已有意调整开国路径，将“政协-人大-政府”路径转变为“政协-政府”路径。据此，本文的基本结论是：中共中央应早于章伯钧、蔡廷锴等民主人士明确“政协-政府”路径，章伯钧、蔡廷锴等民主人士的意见正是“先行交换意见”的结果，表明了民主人士对中共中央“政协-政府”路径的反馈与认同。如此，在中国共产党与各民主党派的互动下，开国实践由“政协-人大-政府”路径调整为“政协-政府”路径。