从制度匹配检视农村公共服务均等化
〔摘要〕财政能力决定中国农村公共服务非均等化供给这一观点忽视了中国式财政分权需要宏微观制度匹配的事实，即宏观政治合法性与微观基层民主制度匹配。区分地方政府核心行动者行为选择的决定性因素与影响性因素说明，中国式财政分权与农村公共服务均等化之间并非一一对应的逻辑关系。财权分权要发挥应有的公共服务提供效率需要匹配相应的宏微观政治制度。宏观上实现由经济绩效观向综合绩效观转变，微观上实现由管理主义模式向“参与式治理”转变。
〔关键词〕农村公共服务均等化；财政分权；制度匹配；政治合法性；参与式治理；“三维”联动机制
〔中图分类号〕F8102〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）01-0015-08
〔基金项目〕中国博士后科学基金面上项目“农村公共服务均等化的政治经济研究”（2012M520833）； 2013年度上海市教委科研创新项目“上海城乡公共服务均等化的‘三维’联动机制研究”（13YS081）；2011年上海高校青年教师培养资助计划“城乡公共服务均等化与经济发展方式转变研究”（hzf11021）
〔作者简介〕胡志平，复旦大学公共管理学院博士后流动站研究人员，华东政法大学政治理论部讲师，上海201620。
一、中国农村公共服务均等化检视：财政分权逻辑
目前公共服务均等化研究的一个基本共识是中国式财政分权导致了公共服务非均等化供给，原因在于财权与事权不匹配，地方政府没有财力进行公共服务的提供，公共服务提供不足是地方财力弱的表现。而农村基层财力更加困难，农村公共服务的非均等化也是基层财力不足的结果。其实，农村公共服务供给问题不仅仅是财政问题，更重要的是一个政治经济问题，因而有必要深入探讨农村公共服务非均等化供给的政治经济逻辑，反思财政分权逻辑。
1.财政分权与公共服务均等化：中国式挑战
西方的财政分权在理论上是有利于地方政府提高公共服务供给效率的，因为地方政府比中央政府更具信息优势，更了解当地居民的公共服务需求偏好，因而区域性、地方性的公共服务由地方政府供给会更加有效率。1956年，查尔斯·蒂布特（Charles· Tiebout）建立的地方公共产品供给模型 （Tiebout Model）提出了地方政府间的竞争通过采取“用脚投票”（Voting with feet）方式激励其提供公共服务满足居民需求的理论。当然，蒂布特模型即“用脚投票”理论是有前提条件的，其中之一是居民可以自由流动。在中国有户籍制度的背景下这一理论还难以适用。居民目前无法“用脚投票”以影响地方政府核心官员的行动，因为决定地方官员升迁的关键是上级认可而不是辖区居民认可。所以，中国财政分权有其特殊性的一面，即财政分权是与中国特色的政治集权结合在一起的，财政分权具有国情特色。换句话说，中国的财政分权被称为“中国式”财政分权是因为强调财政分权与政治集权相结合的特色。因而若使财政分权导致像西方理论上那样的公共服务效率提升，需要财政分权与其他制度匹配。理论是有前提条件的，忽视其前提条件，没有相应制度匹配，结果就是反面的。钱海刚（2009）注意到，第一代、第二代财政联邦主义在强调财政分权引致地方政府更容易发挥信息优势和辖区竞争时，往往忽略了财政分权的特定环境。财政分权能刺激地方政府间的竞争，但预算软约束扩大了地方政府的资源能力，使得地方市场分割、重复建设以及招商引资竞争等陷入恶性竞争的陷阱，并使这种恶性竞争具有自我实施功能，难以向有序竞争转变。〔1〕中国式财政分权的“中国式”充分说明，财政分权需要制度匹配才能显现其理论应有的力量。
目前，众多学者注意到中国式财政分权会导致公共服务提供不足，但主要采用政治集权下的政绩考核机制与财政分权的强激励分析范式，也就是中国奇迹的“强激励与弱约束”——GDP和财政收入增长的强激励和公共服务提供的弱约束。认为中国式财政分权与政治集权的制度匹配特色与西方的财政分权与政治分权制度匹配不同，但没有更加深入地探寻中国式财政分权背后的政治经济逻辑是什么，和为何需要GDP与财政收入增长的强激励。试问，改革开放以来“以经济建设为中心”的理念是否与中国的政绩考核机制内容相吻合呢？更重要的是为何中国要坚持“以经济建设为中心”的基本路线一百年不动摇？原因很简单，中国还是一个不发达国家，将长期处于社会主义初级阶段，也就是说中国还处于传统国家向现代国家转变的伟大历史进程中。这涉及到中国政权的基础，即政治合法性问题。中国共产党执政必须构建政治合法性基础来源，邓小平的“贫穷不是社会主义”显示了“发展是硬道理”，表明改革开放以来，扭转计划经济时代的落后状况，坚持“以经济建设为中心”，构建一条“绩效合法型”的政治合法性路径，需要建立一个以GDP和财政收入增长为导向的政绩考核机制的强激励以推动中国经济增长，进而实现中国经济高速增长奇迹。一句话，中国政治集权与财政分权的中国式财政分权具有深刻的政治经济逻辑，而不是单一的财政经济逻辑。改变中国的“强激励与弱约束”激励困境不仅是政绩考核内容的完善问题，而且需要改变中国的政治发展战略。显然中央深刻地认识到这一点，故提出了新的发展观——科学发展观。
财政分权与公共服务均等化之间虽然存在理论逻辑关系，但西方的财政分权理论如果与中国式政治相结合，可能的结果则是公共服务非均等化。由此，中国的公共服务非均等化背后具有深刻的政治经济逻辑，而不仅仅是财政经济逻辑。从中国式财政分权可以发现，公共服务提供不足，明显存在城市偏向财政体制下的城乡公共服务非均等化和农村公共服务提供不足的总量非均等化。但是另一方面，农村公共服务提供却出现了大量“政绩工程”和超前消费的公共服务设施提供，这不是基层财力不足可以解释的，显然是其背后晋升的政治逻辑与财力不足的财政分权扭曲结合的结果；因此，财政分权逻辑需要构建一个制度匹配的机制以消解中国农村公共服务非均等化格局。
2.财政分权与公共服务均等化反思：宏微观匹配机制