中国共产党人在新中国的外交实践中长期使用“人民外交”的提法。随着越来越多的国家与新中国正式建立官方外交关系，政府间外交成为发展和推动国家间关系的主要形式，“民间外交”开始得到越来越普遍和广泛的使用，而“人民外交”及其意识形态色彩则在配合国家总体外交的理论探索和政策调整过程中逐渐淡化。本文基于新中国的外交实践，对“国民外交”“人民外交”“民间外交”“公共外交”之间的区别和联系进行了梳理，厘清了“民间外交”的概念。
自古以来，“得民心者得天下”，深谙此理的中国共产党人将之创造性地运用到国际关系之中，广泛开展民间外交活动，为新中国的创建和发展开拓了广阔的外交天地，为增进中国人民与世界各国人民的友谊发挥了重要作用，谱写了新中国民间外交“友好”“和平”和“发展”的辉煌篇章。在当今新的时空背景下，民间外交具有更加重要和全面的意义。然而，民间外交迄今未形成一个得到公认的定义，民间外交与公共外交之间的边界和关系仍不清晰。本文拟以新中国的基本经验为考察，探讨民间外交的内涵和特征。
从“人民外交”到“民间外交”
从历史渊源上看，新中国“民间外交”一词与民国时期的“国民外交”和建国初期“人民外交”的概念密切相关。在中国两千多年的封建王朝中，没有国民或公民的概念。近代以来，随着以现代民族国家为基本单位的国际政治秩序在全球范围内确立，表征现代国家之人民权利的国民身份才开始在中国出现。梁启超十分看重“国民”的重要性，在他看来，只有有了“新国民”才能有“新国家”，他还说“凡一国之能立于世界，必有其国民独具之特质”[1]。“国民外交”一词约最早出现于20世纪初，此后国民外交思想得到进一步发展，特别是在巴黎和会和华盛顿会议期间，以及此后的五卅运动和废除不平等条约运动期间，开展了以非对抗性的外交运动、对抗性的外交运动及合作性的个人（或团体）外交活动等，使“国民外交”思想深入到普通国民之中。
中国共产党领导开展的“人民外交”在语意上继承了“国民外交”某些成分，但又高于“国民外交”。这是因为“人民”一词具有特殊的政治意涵，体现的是人民当家作主的人民民主专政性质，所以“人民外交”一词从一开始就具有两层含义：第一，区别于只代表统治阶级或某一政治集团的利益并反映统治阶级或该政治集团主张的外交手段或活动，从根本上说是代表人民利益的外交活动就是“人民外交”[2]，人民政府可以从代表人民的根本利益出发开展“人民外交”；第二，人民独自或自行组成人民团体开展灵活多样的“人民外交”活动。可见，与强调“外交本体实在国民”，“‘民气’为外交之后盾”这种思想的“国民外交”不同，“人民外交”则突出了人民高于一切的主体性，其行为主体不容分割而是辩证统一的。
“民间外交”的正式提出是在1972年中日建交前后[3]。随着越来越多的国家与新中国正式建立官方外交关系，政府间外交成为发展和推动国家间关系的主要形式，“民间外交”开始得到越来越普遍和广泛的使用，而“人民外交”及其意识形态色彩则在配合国家总体外交的理论探索和政策调整过程中逐渐淡化。然而，这并不意味着民间外交完全割裂了与人民外交的内在联系。正如曾任国务院副总理兼外交部部长的陈毅所指出的：“中国的人民外交，是通过政府外交和民间外交两种形式来实现的。这两种形式的密切结合和灵活运用，构成了我们人民外交的体系，成为我们对外工作的最大特色。”[4]可见， 中国的民间外交是在新中国外交局面打开后继承“人民外交”的新形式，只不过与政府的正式外交有了较为具体的分工，不再要求官方待遇且不具备交涉国家利益的正式外交授权。民间外交正是在该意义上成为国家整体外交的有机组成部分。
民间外交的内涵和定义
由于长期以来人们只是约定俗成地称呼民间外交，正式文件中缺少权威的界定，加上中国民间外交事实上是由执政党中国共产党领导下的由人民团体和民间共同参与的对外活动，似乎不完全等同于普通语义上的“民间”，由此引发了诸多对民间外交定义的争议。
笔者查阅了不少国内学界关于民间外交的“定义”，发现除了少数例外，多数“定义”是从三个维度来界定民间外交的。
第一，从主体上而非性质上区分和强调民间外交的非官方性。有的“定义”为强调民间外交的非官方性，还明确列出了不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人如非政府组织、跨国公司和个人等。从民间外交的主体来界定的主要原因是 “民间”一词在语义上具有明确的非官方指向，特别是为了与国家间传统上已经高度仪式化和程式化的官方外交进行区分，这样的界定显然是有一定道理的。从民间外交的主体而非对象来加以界定的另一个原因是，民间外交的对象十分广泛，包括一切非本国的其他国家和地区的民众、官员、政府机构、社会团体以及国际组织和跨国非政府组织等。
第二，从国家的角度即从配合官方外交目标或维护国家利益上去界定民间外交。例如，有的“定义”就把民间外交界定为根据多方面的国家利益需要配合政府外交而进行的对外交往活动，甚至还有的把为弥补本国官方外交行为不足，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事。维护国家利益的提法或许有助于使民间外交更契合当下国际关系实践的现实主义取向，而且从早期民间外交的“以民促官”“民间现行”实践来看，配合官方外交目标更是顺理成章。
第三，为了与民间往来、交流相区分，强调从动机和客观效果上加以甄别。例如，有学者就认为民間外交是指具有明确外交目的的民间对外交往和交流活动，它不同于一般的人员往来和文化交流，而是特指那些属于民间层次的外交活动，它与政府所从事的官方外交是相对应的，强调的是外交活动参与主体的非官方性质。还有学者强调只有那些主观上具有服务国家利益或政府外交目标的，或者客观上产生了有利于国家利益和官方外交目标效果的民间国际往来、交流和活动才可以称作民间外交。