基于集体林权制度改革的林业政策协调与合作研究
摘要林业作为环境与发展的纽带，在可持续发展框架下覆盖了政治承诺、国家发展规划、缓解贫困等复杂政策问题，林业政策也越来越成为一项公共政策。可持续发展框架下的林业政策制定过程日益重视部门间的协调与相关利益主体的合作。本文阐述了林业政策协调和合作的内涵，综合Scharpf的负向协调和正向协调理论，以及Metcalfe对部门间政策协调等级的划分来构建分析框架，将林业政策协调分为“自主决策、信息通报、意见咨询、避免冲突、达成共识、上级裁决、设置红线、明确优先目标、整体战略”九级，并以集体林权制度改革为例，评估我国林业政策协调和合作的水平以及其中存在的问题。本文发现在中央层面，林业部门已经认识到了林业政策协调和合作的重要性，林业政策协调位于第三到第五层级，处在负向协调到正向协调的过渡区间，林业部门也与集体林权制度改革的利益相关群体展开了某些合作，但是政策合作的水平仍然有待提高。在基层，林业政策协调则多位于第一层级，基本处在无协调状态，集体林权制度改革相关利益群体之间的合作也较为欠缺。林业系统内部林业政策协调和合作位于第五、第六等级，基本实现了林业政策的正向协调，而非林业系统内部林业政策协调和合作位于第一层级，基本处于无协调状态。在林业部门与非林业部门之间，非林业部门上下级之间的政策协调与合作仍然有待加强，林业部门应该允许更多利益群体参与到政策制定过程中，关注弱势利益群体的政策介入能力建设，加强与非林业部门的协调与合作。
关键词政策；协调；合作；集体林权制度改革；利益相关者
中图分类号F316.23文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0124-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.03.018
自里约会议以来，可持续发展成为一种新的政策研究范式，越来越多的政策旨在解决复杂性问题，具有目标复杂、手段繁多、执行灵活的特点，这也对政策的协调性提出了更高要求[1]。政策协调与政策合作在解决与可持续发展、环境管理等相关的问题中扮演着愈加重要的角色。森林是环境与发展的纽带，在1992年联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》中，森林问题提升为国际环境政治的焦点议题。由此，林业政策走出了部门政策的囚笼，成为一项公共政策，林业政策过程越来越注重部门间的协调、相关利益群体的合作。在国际上，联合国经济社会理事会可持续发展委员会下专门成立了关于森林问题的政府间工作组（IPF）（1995-1997）、政府间论坛（IFF）（1998-2001），2001年后将其进一步升级为联合国森林论坛（UNFF）。各国政治家、外交家、经济学家、社会学家、林学家，以及国际林业与环境非政府组织、研究机构，土著居民、小林场主、林产工业的代表机构等参与到国际林业政策的制定、执行、监测与评估过程中。在中国，随着对生态环境问题的日益重视，政府在林业领域进行了一系列变革，如退耕还林、集体林权制度改革等等，希望林业能够发挥更大的经济、社会、生态效益。那么，我国林业政策协调与合作的水平如何？存在哪些问题和挑战？怎样才能推动林业政策的协调与合作？本文阐述了政策协调和合作的内涵，利用Scharpf和Metcalfe的理论构建分析框架，并以集体林权制度改革为例，评估我国林业政策协调和合作的水平以及其中存在的问题，为我国林业政策形成过程的理论和实践研究提供借鉴。
1林业政策协调与合作：内涵与外延
1.1林业政策的协调
政策协调指的是部门间政策的相互支持、相互协作，目的是改善各部门的政策，旨在形成新的、超部门的政策。林业政策协调可以分为纵向协调和横向协调。
纵向协调又称上下协调。这解决的是林业资源管理在政策制定、实施、监测与评估过程中所牵涉到的各级政府间的关系问题。向下分权、社区林业等在一定程度是为了实现良好的林业政策纵向协调。横向协调，又称部门间协调。这可分为两个方面：一是系统内部不同职能部门的协调，比如在林业系统内，森林资源、农村林业、造林营林、科学研究、政策法规和资金计划等各个部门之间的协调；二是跨系统的部门间协调，比如林业政策涉及到农业、土地、水利、环保、贸易、能源等多个非林业部门，体现部门间合作的政策可以由单一部门来实施，但需要建立跨部门的决策机制保障部门间合作的落实[2]。
1.2林业政策的合作
政策合作指的是政策所涉及到的利益相关者参与到政策形成过程中。政策合作在广义上也包括政府内部各级政府、各个部门之间的合作，这与政策协调类似。文中的政策合作是狭义的，主要指政府与公民团体、社区、私营部门、媒体等其他利益群体的合作，以与政策协调区分。
林业政策问题非常复杂，国家、公民和私有机构之间的合作极为重要。林业经营者，特别是居住在山地的少数民族，具有森林利用和管理的知识体系和社区制度，而市场机制和政府推动的法律法规体系往往与社区知识和制度并不相容。大多数介入到林业的公民团体，持有环境主义的立场，关注森林所具有的生物多样性维护、气候变化、荒漠化防治等环境功能，这与主张生计改善、经济发展等以个人利益为中心的个人和团体的意见相悖。因此，将森林社区、加工商、零售商、消费者、公民团体、森林认证机构、媒体、政府等相关利益群体纳入到推动森林可持续经营框架，推动国际间、市场与政府间、公民组织与政府间等全方位政策合作显得极为必要。
2林业政策协调与合作：一个理论框架
2.1政策的负向协调和正向协调
假设某项政策的施行能够增加社会福利，同时会使得某些利益主体暂时受损，而这些利益受损者往往会抵制政策的实施。那么，如何协调不同利益主体的诉求，确保政策的顺利实施呢？在政策协调分析上，Scharpf提出了负向协调（Negative Coordination）和正向协调（Positive Coordination）的概念[3]。在负向协调中，存在一个协调者来调和各主体的利益分歧，在各方利益都不会受损的前提下制定政策。负向协调力图确保每个利益主体的利益，但是却也可能被某些利益主体捆缚住手脚，放弃了获得更大收益的机会。