对外发展援助是国内政治的拓展,是推行其外交政策的工具,是战后国家关系的一个重要方面。作为世界上最大的发展援助提供者,欧盟对外发展援助政策经历了一个产生、发展和革新的过程,欧盟对外发展援助在攫取自身利益的同时也不可否认地促进了受援助国的发展与稳定及全球利益。欧盟对外援助政策在中国的实践就明显地体现了其外交政策的价值取向,是实现欧盟对外政策整体目标的政策工具之一。
[关键词]对外发展援助;欧盟;受援助国
[中图分类号]D523.31[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2010)09-0212-05
郑双胜(1974—),男,江西师范大学政法学院讲师,主要研究方向为经济学;(江西南昌330022)甘开鹏(1976—),男,云南大学人文学院博士研究生,云南财经大学公共管理学院副教授,主要研究方向为社会学及法律社会学。(云南昆明650221)
本文为江西省社科规划课题“科学发展观语境下的社会资源动员研究”(课题编号:08sh35)阶段性成果。
欧盟是世界上最大的发展援助提供者、发展中国家的主要贸易伙伴及国际政治对话的主要行动体之一,其对外援助政策是实现欧盟对外政策整体目标的政策工具之一。《欧盟安全战略》文件在强调“周边政策”对欧盟安全政策之特殊意义的基础上,指出“建立在有效的多边机制之上的国际秩序”的重要性。而为了实现这些国际战略目标,欧盟应该充分利用的政策工具是贸易政策和发展援助政策。正是基于此外交战略的考虑,2007年,欧盟发展援助金额达到了10.625亿欧元,占全世界对外援助的55%,成为仅次于世界银行的多边援助者。欧盟援助的国家和地区多达150多个,遍及非洲、加勒比海与太平洋地区、地中海与中东地区、亚洲和拉丁美洲及中东欧地区;援助领域涉及政治、经济、社会、文化等各个领域。欧盟对外发展援助已成为国际对外发展援助的核心力量,在帮助不发达国家克服经济困难,实施国内政治、社会及经济改革,消除贫困,促进尊重人权和可持续发展等方面,起到了极为重要的作用。
一、欧盟对外援助政策的缘起及发展趋势
欧盟对外发展援助最早可以追溯到1957年《罗马条约》中的“联系制度”。根据此条约及其附件《关于海外国家及领地与本集团联系的实施专约》(以下简称《联系专约》),欧洲共同体(以下简称欧共体)专门设立了基金总额为5.81亿美元的“海外国家和领地开发基金”,其中大部分用于修建联系国的港口及公路等基础设施,它是欧盟发展援助的最初形态。[1]1963年和1969年,欧共体与18个非洲国家签订的两个《雅温得协定》延续了《联系专约》关于援助的基本内容,并在原有基础上扩大了援助规模,为《洛美协定》的签订奠定了重要基础。1973年,随着欧共体的扩大,欧共体9国与46个非加太国家于1975年2月28日在多哥首都洛美签订了第一个《洛美协定》,为期五年。之后, 双方分别于1979年10月、1984年12月、1989年12月续定了《洛美协定》,其中第四个《洛美协定》为期十年。在欧盟成立之前,欧共体及其成员国自从1957年就开始实施《罗马条约》、《雅温得协定》及《洛美协定》,至1999年,欧共体/欧盟向非加太地区发放了八期发展基金,总金额达46.225亿欧元。[2]1995年,受国际政治经济大环境的影响,在欧盟的压力下, 双方对第四个《洛美协定》进行了修改和补充,并签署新的议定书。2000年6月,欧盟与非加太国家签订的《科托努协定》在主体框架和内容上延续了《洛美协定》,是双方经贸合作的进一步调整,也是欧盟与非加太国家发展经贸合作和提供发展援助的基本法律文件。[3]
欧盟成立之后,欧盟对外发展援助进入了一个新的时期。欧盟委员会在1995年对第四个《洛美协定》进行了修正,尊重人权、民主原则与法治被作为合作的基本要素纳入条文,并将单纯的发放贷款改为直接参与制定援助项目。1996年11月20日,欧盟委员会公布了一份绿皮书[COM(96)570final],就未来的对外发展援助合作关系提出一系列的新设想,其中包括加强双方政治对话,内容涉及人权、民主、法治和反腐败;对不同国家在贸易上区别对待;加快受援国经济体制和政策的改革等。[4]改革后的欧盟发展援助政策所支持的内容比以往更加重视人的发展和可持续发展,更加注重体制改革和制度建设,而发展援助的附加条件却包含了政治方面的考虑(如人权、民主与法治)。在《走向2000年的发展合作政策》文件中,欧盟提出了未来发展合作的基本政策思路,形成了“良好治理(good governance)”、“促进私营部门(private sector promotion)”、“参与式发展(participatory development)”及“可持续发展(sustainability)”四个重要要素所构成的多维度发展战略。[5]
为了更有效地促进对外援助政策的质量和影响,欧盟委员会于2000年4月26日制定了新的对外发展援助政策,对其援助地区、项目及规模等进行了一系列的改革。欧盟对外发展援助政策也因而呈现出一些新的发展趋势。
(一)援助对象与援助领域的广泛性
至2007年,欧盟对外发展援助的受援国已从最初的非加太国家扩展到中东欧、亚洲、美洲、大洋洲等189个国家或地区(包括非主权国家或地区),其中非洲国家或地区有57个,亚洲国家或地区41个,美洲国家或地区38个。发展援助资金的资助对象包括国家或由这些国家授权的政府实体、国家或地区的公共或半公共机构、金融管理机构、私人组织的公司以及实施欧盟援助项目的政府和非政府主体等。[5]另外,欧盟对外发展援助所涉及的领域几乎包括了政治、经济、社会和文化等各个方面,欧盟委员会年度报告统计数据显示,2007年欧盟对外援助领域具体为社会基础设施援助(包括教育、健康、水利)共4 263万欧元,占42.9%;经济基础设施与服务援助(包括交通、通讯、能源等)共1 411万欧元,占29%;财政预算支持、食物援助及粮食保障援助共988万欧元,占9.9%;人道主义援助共1 064万欧元,占10.7%;生产性援助(包括农业、林业、渔业、工业、矿业、贸易和旅游业等)共718万欧元,占7.2%;其他援助共608万欧元,占6.19%。[6]
(二)援助规模的日益扩大化
2003年以来,欧盟及其25个成员国的官方发展援助(ODA)也在逐年地增长(表2),并承诺至2015年实现联合国要求的官方发展援助占国民生产总值0.7%的指标。2007年欧盟承诺援助额是9.947亿欧元,实际支付额是8.493亿欧元。表2数据显示,欧盟对外发展援助的重点地区是非加太国家,尤其是非洲。在2007年欧盟全球对外援助中,非洲国家占44.49%,亚洲国家占17.61%。可见,在欧盟对外援助总额中,非洲和亚洲所占份额超过了一半,属于欧盟对外援助的重点地区。[6]
(三)援助基金渠道稳定
欧盟对外发展援助资金有三个主要来源:欧洲发展基金( EDF)、欧盟的援助性预算和欧洲投资银行( EIB)。欧洲发展基金是一个向非加太国家提供援助以促进非加太国家发展的机构,始于1957 年《罗马条约》中的“海外国家和领地发展基金”。欧共体的援助性预算,是从欧共体的总预算中拨出,是欧盟对外发展援助的一个主要财源。欧洲投资银行是欧共体根据《罗马条约》创立的一个非赢利的隶属于欧共体的独立金融机构,该行由欧盟成员国出资合营,也就是说欧盟成员国都对此银行认捐资金。[1]欧盟对外发展援助年度报告数据显示,2007年欧盟对外援助总额是10.625亿欧元,其中欧盟援助性预算是4.408亿欧元,占41.5%;欧盟非援助性预算(包括欧洲投资银行预算)是2.581亿欧元,占24.3%;欧洲发展基金是3.636亿欧元,占34.2%。