公务员多元化选拔方式评析
[摘要]自公务员法颁布实施后，我国逐渐形成了多元化的公务员录用、选拔体系，主要包括：以考试录用和选调为主的“入门”性选拔方式，以调任和“借调”为主的交流性选拔方式，以竞争上岗、公开遴选、公开选拔为主的竞争性选拔方式。公务员多元化选拔方式体现了平等参与的价值取向，形成了竞争激励的观念，促进了公务员队伍的优化。随着社会对政府公共事务管理需求的增加，公务员多元化选拔方式必须不断调整和规范，与公务员职业化管理相结合，提高选拔的公正性，健全公务员选拔法律制度，提高公共部门人力资源管理科学化水平。
[关键词]公务员，多元化选拔方式，人力资源管理
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004－4175(2011)01－0112－04
公务员的素质决定着政府的管理水平和效率，2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》明确提出，要“建设高素质的公务员队伍”。近年来，我国一直在公务员录用、选拔方面进行积极的实践探索，公务员录用、选拔机制日益体现出系统层次性。在党政机关推行实施了以公开考试、公平竞争为原则的录用制度；积极探索实行委任、选任、聘任、调任和考任等多种模式选拔公务员；各地普遍推行公务员录用考试，通过公开考试择优录用；严格考核、凭功绩晋升的激励机制已开始发挥作用，公开、平等、竞争、择优的竞争机制已初步形成。我国公务员多元化选拔方式作为一个系统，究竟体现了怎样的层次性，在提高公务员队伍素质中实现机理和效果如何，今后应怎样进行优化，都需要我们深刻剖析。
一、公务员多元化选拔方式现状分析
我国公务员制度中的考录、选拔在实际工作中包含了“入门”性选拔、交流性选拔和竞争性选拔三个大类。以“国考”为代表的公务员考试录用和选调是公务员“入门”性选拔方式，调任以及作为非正式选拔的“借调”实际上是一种交流性选拔方式，竞争上岗、公开遴选、公开选拔(“公选”)、公推直选这几种方式是公务员内部晋升的竞争性选拔方式。之所以要加以分层，是因为这几种方式涉及了公务员制度中录用、晋升、调任等多个环节，因此有必要明确“选拔”的指向和范围。
一是“入门”性选拔方式。公务员考试录片J和选调是公务员“入门”性选拔，是公务员队伍的主要“进口”方式。选拔制度的基础是考试录用制度。公务员法第21条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”由于公务员法大大拓展了公务员的范围，确立党政机关、人大、政协机关、民主党派机关、司法机关的工作人员均为公务员，各类机关补充工作人员均应受公务员法的规范。具体在考试录用制度上，就是凡进必考制度在各类机关的确立。
选调是组织部门后备干部“入门”选拔的一种方式。组织部门有计划地从高等院校选调品学兼优的应届大学本科以上毕业生到基层工作，作为党政领导干部后备人选和县级以上党政机关高素质的工作人员人选进行重点培养。
二是交流性选拔方式。在人事实践中，调任以及作为非正式选拔的“借调”实际上是一种交流性选拔方式。调任是公务员交流制度中的一种，是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当层次的非领导职务。这是公务员队伍的另一个入口，与考试录用公务员不同，这种调任制度在实际中具有一定程度的选拔功能。借调一般是指编制在原单位，被借调到上级或主管单位短期工作的行为。借调是我国很独特的一种人员流动方式，是游离于公务员法之外的一种非正式的干部使用方式。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，日益成为向上级机关流动的一种重要方式，对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。但借调公务员相对随意、不确定，大部分在借调之后又不得不回到原单位。
三是竞争性选拔方式。竞争上岗、公开遴选、公开选拔这几种方式是公务员内部晋升的竞争性选拔方式。2002年，中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确规定竞争上岗是党政领导干部选拔任用方式之一。2004年4月，中央办公厅下发了《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，这标志着竞争上岗工作迈向制度化、科学化、规范化轨道。2006年1月，《中华人民共和国公务员法》生效施行，为竞争上岗工作的开展提供了法律依据。各地各部门也都结合各自实际，制定了实施办法。竞争上岗是对荐举委任制晋升方式的辩证否定，作为一项重要的选人用人制度逐步走向成熟。公开选拔是党政领导干部选拔任用方式之一，《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》所称的公开选拔是指党委(党组)及其组织(人事)部门面向社会公开报名，采取考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。公开选拔适用于地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员或者其人选，以及其他适用于公开选拔的领导成员或者其人选。公开遴选是一种竞争性选拔方式，在不提职级的前提下，从下级机关选拔优秀公务员充实到国家机关，探索建立来自下级机关的公务员培养选拔链。
上述几种选拔方式的性质、目的与意义都有很大不同，在具体实施过程中各自的管理机构、选拔程序、对象范围、职务层次差异也比较明显。具体表现为：
考试录用与调任一样都可以将非公务员身份的人选拔进公务员队伍中。考试录用是面向社会选拔“担任主任科员以下非领导职务的国家公务员”，调任是调入国家行政机关担任副处级以上领导职务或副调研员以上非领导职务。从各自适用的对象范围看，二者是能够衔接的。
考试录用与公开遴选制度都是采取考试的方式选拔公务员，但有着本质上的区别。首先，考试录用是公务员的“入门”选拔方式，是从非公务员身份到公务员身份的转变；而公开遴选是从下级机关公务员群体中进行选拔，面向的对象已经具有了公务员身份。其次，公开遴选制度就是针对考录中出现的“三门”(从“家门”到“学校门”再到“机关门”)公务员缺乏处理社会矛盾和与百姓沟通的能力、缺乏基层工作经验和相应工作能力的情况，从下级机关选拔对基层情况有深入了解、对社情民意有准确把握的优秀公务员充实到中央机关中。
竞争上岗、公开选拔和公开遴选都是竞争性选拔方式，都起到了扩大选人视野、拓宽机关进人渠道、打破单一选才模式的作用，但性质、范围、程序和目的都有所不同。竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，是一种竞争性的晋升方式。公开选拔是地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构选拔领导成员以及其他适宜于公开选拔的厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务的一种方式，是一种晋升性选拔。这样选拔一是为了改善领导班子结构，集中选拔领导干部；二是领导职位空缺较多，集中选拔领导干部；三是领导职位出