我国流浪儿童的社会政策探析
摘要：以近年来政府针对日益严重的流浪儿童问题出台的一系列政策措施为切入点，关注我国流浪儿童的现状，分析流浪儿童产生的原因，并提出了救助流浪儿童的四点对策。
关键词：流浪儿童；政策发展；救助策略
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0216-02
一、我国流浪儿童的现状
一般将我国城市流浪儿童定义为18岁以下、离开家人或监护人而在外游荡超过24小时且无可靠生存保障并最终陷入困境的人。据国务院妇女儿童工作委员会办公室的抽样调查推算，我国每年流浪儿童约有100万—150万人，而据民政部门统计，每年仅有15万人次流浪儿童得到救助，救助形势十分严竣 [1] 。从性别上看：流浪儿童中男性约占70%，约有10.5万人；女性约占30%，约有4.5万人。从来源上看：来自农村的约占83%，来自城镇的占17%。从教育程度上看：文盲占20%，小学以下文化程度的占65%，初中以上文化程度的占15%。从年龄分布上看： 7岁以下的占10%，8—12岁的占23%，13—15岁的占63%，16—18岁的占4%。流浪儿童的主要流出地是湖南、四川、河南、山东、安徽、贵州、广西、云南、新疆等省份 [2] 。
二、我国流浪儿童产生的原因
1.区域经济发展不平衡，儿童被不法分子诱拐，常年从事偷窃、乞讨和贩毒等违法犯罪活动。我国贫富差距已经超出国际警戒线，而且有持续增长的趋势。东部起步早，经济发展水平高；中西部起步较晚，经济发展水平较低；城市发展水平明显高于农村。我国流浪儿童大多来自农村中的贫困家庭，他们因为生活困难而不得不外出打工赚钱。由于他们自身的能力不足和缺乏足够的保障，容易沦为流浪儿童。另外，我国每年有大量的儿童被社会上的犯罪分子诱拐，其中一些人被职业乞丐或违法组织所控制，成为犯罪分子谋取私利的工具。
2.家庭功能失调，学习适应不良。不良的家庭结构、家庭环境恶劣、家庭成员关系紧张、家长对儿童施加过大的压力、家庭照顾不周、父爱母爱的缺失、家长对儿童的忽视甚至虐待，使得儿童无法在家庭中正常学习、生活，致使儿童离家出走，成为流浪儿童。中国的应试教育过分追求考试分数，忽视学生的身心健康和素质培养。学生的学习压力普遍过大，负担过重。一些学生害怕学习、害怕上课、害怕考试，导致上课注意力不集中、考试焦虑，进而出现逃学、偷窃、打架斗殴等行为。当学生不堪重负，又缺乏合适的渠道缓解压力时，会滋生逃离所处环境以求解脱的想法。
3.我国流浪儿童救助政策主要在政府管理体制下运作，忽视了儿童的特殊性和个别化。目前，政策规定中对流浪儿童的救助主要由各级人民政府和民政部主管，流浪儿童救助保护中心执行。政府的财力物力人力毕竟有限，而对流浪儿童的救助是一项大工程，需要社会各界的力量。中国于1990年签署《儿童权利公约》，并明确提出了要坚持“儿童优先”的原则。儿童作为一个独立的个体，同样有其自身的意愿，保障儿童的权利是必要的。儿童的需求因人而异，政策应充分考虑到其特殊性，具体情况具体分析。
4.缺乏预防流浪儿童产生和后续问题的相关政策，缺乏流浪儿童救助的社会宣传和监督方面的规定。我国的政策主要是针对问题和需求制定的。政策的重心放在如何救助流浪儿童上，而甚少关注预防流浪儿童的产生。预防流浪儿童产生能有效地减少流浪儿童的数量，从源头上解决流浪儿童问题。对于那些因家庭暴力而导致流浪的儿童，强制返家不利于他们问题的真正解决，也极可能造成儿童重复流浪，这样只是将这些儿童从一个困境中解救出来又马上陷入另一个困境。长期的脱离正常的生活轨道，流浪儿童面临适应新环境问题，如果此问题得不到解决，有可能造成流浪儿童再次流浪。缺乏宣传，政策就无法深入民心；缺少监督，政策的实行效果就无从保证。我国关于流浪儿童救助方面的宣传确实欠缺，政府所设的救助中心并不为公民熟知，国家在这方面的政策制定与创新更是鲜为人知。没有确切的监督机构，对流浪儿童的救助行动以民政部门为主，公安、城管、交通、卫生等部门负责协助，无法确保政策的实施过程与效果。
三、我国政府对流浪儿童的救助措施
1.政府在救助流浪儿童上的力度明显加大，政策制定上取得了显著的进步。1995 年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于转发〈中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见〉的通知》（厅字[1995]42号）中明确提出“可在流浪儿童较多的城市试办流浪儿童保护教育中心”。2003年，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），对流浪乞讨人员的政策从收容遣送转变到社会救助。迄今为止，中国共建成了130 个专门为流浪儿童提供的救助保护中心 [3] 。2011年8月，国务院办公厅发出《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（以下简称39号文），在措施中谈到要帮助流浪未成年人及时回归家庭，并具体强调了流出地救助保护机构要对流浪未成年人的家庭监护情况进行调查评估：对确无监护能力的，由救助保护机构协助监护人及时委托其他人员代为监护；对拒不履行监护责任、经反复教育不改的，由救助保护机构向人民法院提出申请撤销其监护人资格，依法另行指定监护人 [4] 。
2011年12月26日，民政部、中央综治办、公安部等八部委联合下发通知，部署从现在起至2012年年底在全国联合开展“接送流浪孩子回家”专项行动，提出到2012年年底我国城市街面力争实现无流浪的未成年人 [5] 。为了响应中央的号召，2012年北京市将开展“接送流浪孩子回家”专项行动，哈尔滨市将全面启动以“保护儿童，告别流浪”为主题的“接送流浪儿童回家”专项行动，云南省民政厅将开展接送流浪儿童回家专项行动。
2.民政部门主管，多方合作形成合力。例如，2006年《新未成年人保护法》第43条规定，县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着落的未成年人实施救助，承担临时监护责任；公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回。北京“接送流浪孩子回家”专项行动涉及民政、公安、城管、卫生、教育等八个部门。