行政伦理视野中的行政自由裁量权
［关键词］ 行政自由裁量权；行政伦理；伦理基础
［摘 要］ 行政自由裁量权作为行政伦理学的一个核心概念，在本质上是一种伦理性裁量权；行政自由裁量权的伦理本质为行政自由裁量权行使的伦理向度提供了理论依据；行政伦理问题的研究真正受到重视是基于对行政自由裁量权的确认与考察；行政伦理在行政自由裁量权的行使中发挥着极为重要的作用，因此行政自由裁量权的正当行使必须遵循一定的伦理规则。
［中图分类号］ D035;B82.052［文献标识码］ A［文章编号］ 0257.2826（2007）06.0041.07
行政自由裁量权问题是一个极其重要的问题。随着现代社会经济和科学技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，公共事务的复杂性与不确定性不断提升，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。从一定意义上说，现代公共行政主要表现为“自由裁量”行政，行政自由裁量已成为现代公共行政的“灵魂”与“活血”，成为现代公共行政发展的显著特征和重要趋势。
但是，与其重要性与普遍性不相称的是，国内外学术界关于行政自由裁量权的研究更多局限于行政法学领域，很少有学者从政治学、行政学，尤其是行政伦理学的角度进行系统研究，致使关于行政自由裁量权的研究具有“单点注入”的特点。理论研究的滞后已经严重影响到行政自由裁量权的实践，在对行政自由裁量权的已有研究中，基于对行政自由裁量权的不信任，人们对行政自由裁量权持批判态度的居多，认为行政权的滥用与侵权都是行政自由裁量权惹的祸，
于是如何限制与控制行政自由裁量权便成为国内外学术界行政自由裁量权研究的核心主题，研究的模式往往采用“概念—必要性—滥用—控制”的“四段论”结构；而对于行政自由裁量权的控制，更多的是遵循从行政立法层面到行政执法层面，再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路。殊不知，这种控制行政自由裁量权的法制主义思路实际上已陷入行政自由裁量权控制的“悖论”。因为行政自由裁量权本身是一种“特殊”的权力，行政自由裁量权的存在恰恰表明了法律制度的无奈，那种试图通过外部的法律控制方式是不可能从根本上解决行政自由裁量权问题的，法律制度对行政自由裁量权的控制是有限度的。因此，行政自由裁量权的有效控制必须超越原有的思维路径，深入到行政自由裁量权的内部，寻求新的控制方式。本文主要从行政伦理学的角度探讨自由裁量权问题，对于摆脱当前行政自由裁量权控制的悖论具有重要的理论与现实意义。
一、行政自由裁量权的伦理本质
行政自由裁量权是行政伦理学的一个核心概念。从一定意义上讲，行政自由裁量权是一种“自由”的权力，但是，这种“自由”是法律框架内的一种“自由”。也就是说，这种“自由”既处于法制框架之内，又超出法制条文之外。行政自由裁量权的存在，意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间。因此，李春成认为，行政自由裁量权的通常含义是“制度约束之外”。它或是处于制度无意识之域，或是见之于制度“漏洞”和罅隙之中，或是存在于制度范围之内但制度又无法明确规制的具体细节问题上。这里所讲的“制度”包括两个层次的含义：一是各种羁束性的法律规章规则，二是代议制民主规则。［1］龙兴海也认为，行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带作出事务性行政决定或裁决的权力。［2］因此，在行政伦理学领域，行政自由裁量权是一种非制度化的行政权力，因而也是一种伦理性的权力。对于行政自由裁量权的良性运行而言，仅有法律的规范还是远远不够的。法律规范必然会有着许许多多覆盖不到的空间，即使在它的覆盖范围内，它所提供的也仅仅是一个原则性的框架而已，这个框架中的具体内容的规范意义却只有让渡给道德。众所周知，道德规范不似法律规范那样具有外在的强制性，而是人的内在的自我约束。但是正是道德在规范人的活动的过程中使人的行为升华。在行政自由裁量权的行使过程中，决不能没有道德介入。因为自由或自主绝不是欲望的放纵、意志的任性、“道德负担”的抛弃；相反，自由或自主的真谛在于自律和自我关注。实际上，自由裁量领域是一个法律作用式微，而伦理道德大行其道的重要领域。在自由裁量领域，行政人员的智识、德性得以充分展示，伦理道德得以检验，行政人员的伦理道德状况往往成为决定行政自由裁量行为效果的关键因素。
行政伦理的确立，对行政主体来说意味着伦理责任的规定。而从道德哲学的观点来看，主体伦理道德责任的承担，是以行为主体的选择自由为前提。行政自由裁量权的存在，恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体。因此，行政自由裁量权就意味着行政主体具有进行价值判断和价值决策的意志自由，因而也意味着相应的道德责任。行政自由裁量权成为行政道德责任，进而成为行政伦理确立的基本依据。没有行政自由裁量权或否认自由裁量权的存在，便没有什么行政伦理问题可言。
行政伦理学领域的行政自由裁量权是一种深层次的自由裁量权概念，揭示了行政自由裁量权的伦理本质，突出了伦理道德在行政自由裁量权行使中的重要性，彰显了行政人员的公共性和伦理自主性特征，从而为寻求行政自由裁量权控制的伦理向度提供了基本的理论依据。
二、行政伦理问题的提出是基于对行政自由裁量权的确认与考察
关于行政伦理学的产生，学者们有不同的认识。美国行政学者库珀（Terry LCooper）认为，衡量行政伦理是否成为一个成熟的研究领域的标准有三：一是由许多对这一主题具有广泛兴趣的学者的存在，至少他们当中有一些自称为这一领域的专家。二是有关于这一主题的书籍、期刊杂志和专门刊登行政伦理的学术研讨会论文集的公开出版物。三是大学职业教育计划中开设有关行政伦理的课程。但是这些标准是针对作为一个成熟研究领域的行政伦理学而言的。如果按照这一标准，自20世纪70年代开始，行政伦理学在西方开始成为行政学研究的一个全新领域。实际上，行政伦理学成长为一个较为成熟的领域，是经过了漫长的过程的。
一般认为，最早关注行政伦理问题的是英国学者伊顿（Dorman Eaton），1880年他在《英国公共服务》一文中很明确地把公共服务改革作为一个基本的道德行为，认为由原来一个腐败而专断的皇帝委任政府机构成员转变成以功绩制与能力委派政府机构成员，推动了正义与自由。而随后的威尔逊及其他学者则提出效率是良好政府的标志，符合效率的政府就是合乎伦理的政府，公务员制度的目的是效率而不是自由与公正。上述两种观点在理论假设上具有一致性，不管行政要实现怎样的伦理目标，效率与科学原则是最有效的工具，甚至可以将效率与伦理行政划等号；最终在制度设计上也具有一致性，即都认为公务员功绩制是产生伦理行政的道德结构。但是，“如果行政伦理研究包括探讨行政行为的基本伦理构成和如何在操作层面上体现这种伦理结构的话，传统行政学则不存在对行政伦理结构的探讨，而是假定政府的效率就能保证行政行为符合伦理原则，因此研究的重点就放在了如何实现这种效率上”。［3］据此可以说，他们对政府行为效率与公正的关注，虽然已经涉及到行政伦理的核心问题，但还远不能说这是自觉关注行政伦理建设。他们是在还没有自觉意识到行政伦理理论建构的情况下，开始思考伦理问题的，目的是为了提高政府的效率，确保政府行为的公正性与自由性。