民族乡政府技术效率：基本元素、制约与提升
摘 要：政府技术效率是政府效率的第一要素，其中人员效率是首要元素、组织效率是基础元素、社会效率是目标元素。特殊的外部行政环境、尴尬的政权性质定位、滞后的管理体制成为主要的制约因素。提升民族乡政府技术效率需要在政权性质、管理体制、物质技术和人力资源等方面得到有效保障。
关键词：民族乡；政府技术效率；基本元素；四个保障
民族乡是我国特有的一种乡级政权组织形式，为散杂居少数民族管理内部事务、行使当家作主等各项权益起到了极其重要的保障作用。截止2013年底全国共有1088个民族乡。 政府技术效率是政府效率的第一要素，民族乡政府技术效率的高低不仅事关我国法律法规、民族政策在农村散杂居地区的贯彻实施，同时也将直接影响到民族乡的社会管理能力建设。
1 政府技术效率的基本元素
虽然目前学界并没有就政府技术效率这一概念作出权威的界定，但从现有的文献来分析，政府技术效率是广义政府效率的一个不可或缺的组成部分。政府效率内涵的界定实质隐含了政府技术效率的基本内容和主要元素，二者之间存在一种包含与被包含且呈现出成正比的关系。在科技日益发达并普遍运用于政府管理的今天，政府效率首先要求技术上有效，具有较高的技术效率。[1]
（1）人员效率是政府技术效率的首要元素。"人存政举、人忘政息"道出了自古以来"人"在政府管理中的突出作用。现代人力资源管理理论也充分说明，人是管理之本，在整个政府管理活动中，人始终起着决定性的因素。正如美国经济学家保罗·克鲁格曼（Paul R. Krugman）指出的那样，东方最好政府的技术效率突出表现在有效率、有绩效、负责任的行政官员能够提供安全和良好的机会，以此改善生活水准。[2]由此可见，人是组织机构的第一要素，人员效率也是政府技术效率的首要元素。
（2）组织效率是政府技术效率的基础元素。组织是行政管理活动的载体，所有行政活动都必须以组织的形式得以开展。"在行政学科中，不论是公共的还是私人的，基本的"善"在于效率。行政科学的基本目标是花费最少的人力和物力来完成正在进行的工作。因此，效率是行政价值尺度上的最高原则。"[3] 管理科学理论的大部分代表人物一直把研究政府技术效率摆在突出位置，他们一直大力倡导通过政府工作人员、政府组织各内设机构的有机协调与同力合作来提高政府效率。从这个角度来分析，组织效率是政府技术效率的基础元素，研究政府效率也就必须从政府技术效率着手。
（3）社会效率是政府技术效率的目标元素。公共管理的目标是为了加强和维护现有的基本社会秩序、提高管理的效率与能力、提高服务质量和改善公共责任机制，从而更好地实现社会的民主、平等、公平和正义。"无论在理论还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平和平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。"[4] 虽然政府技术效率包含了诸多目标，但社会效率乃是其最重要和最根本的目标元素。
因此，从以上的简要分析可以看出，政府技术效率它是集政府组织效率、管理效率、行政人员的工作效率、社会效率以及技术运用效率等为一体的综合性概念。[5]
2 影响民族乡政府技术效率提升的基本因素
鉴于篇幅所限，本部分仅仅分析直接影响民族乡技术效率的几个主要因素。
（1）相对特殊的外部行政环境。"边远、山区、闭塞、高寒"等往往是对民族乡自然环境的真实描述。而相对恶劣的自然环境又深刻地影响着这些地区的经济社会发展，按照联合国制定的购买力平价每人每天消费2美元的标准来衡量，在我国至少有60%的民族乡中还处于贫困线以下，尤其是地处西北、西南的民族乡，甚至连中部地区的民族乡也同样存在发展缓慢的现象，以江西为例，到2010年底，在农民人均纯收入上，全省8个民族乡只有3个达到或超过全省平均水平，仍有一半还没有达到当地的平均水平。[6] 另外，我国少数民族那种"大分散、小集中，大杂居、小聚居"的分布格局也决定了不同民族在语言文字、风俗习惯、心理模式等方面都有各自的特点，形成了错综复杂的社会环境。这些特殊的管理环境在客观上直接制约着民族乡政府技术效率的提升。
（2）尴尬的政权性质定位。1954年的宪法确立了民族乡制度，后因种种原因很长一段时间学界没能对此进行深入研究。1992年金炳镐教授对民族乡政权的性质、地位和作用第一次进行了较为系统的研究，自此部分学者开始关注民族乡这一政权。从现有的资料来看，对于民族乡政权定位成为研究的焦点并出现了不同的观点，形成了以金炳镐、江家福为代表的"补充说"、以沈林为代表的"独立说"和以匡自明为代表的"综合说"等三种较为典型的观点。正如金炳镐教授指出，民族乡的性质和地位具有两重性，即"明确性"和"不明确性"。 [7] 意即现有的法律法规及相关文件已经明确民族乡不属于一级自治地方政权，同时又明确指出它是不同于一般乡镇级基层政权。但对于介乎这两者中间的民族乡，其性质、其地方到底是什么却并没有给予明确加以说明和界定。这种相对"尴尬"的性质和地位间接地制约着民族乡政府技术效率的提升。
（3）滞后的内外部政府管理体制。从外部体制来看，主要体现在科层制还处于有待大力完善的过程中。"科层制并未死亡，也永远不会死亡。作为一种组织方式，它从未被充分使用过。"[8]但是在现阶段的我国，基层政府尤其是与老百姓联系密切的乡镇政府（包括民族乡）还在很大程度上存在着不规范履行基本职责，本属于常规性的业务办理，也往往可能需要行贿才能推动。[9]从内部来看，与一般乡镇政府一样，民族乡政府内部管理体制在职能定位、机构调整、行为规范、干部队伍建设、财政运转以及各种社会力量的有机整合等六个方面还存在面临很多的困难。
当然，制约民族乡政府技术效率的因素还很多，比如信息化程度低，电子政务建设滞后；有关法律法规的不健全等等，限于篇幅，这里不一一列举。