中國教育问题已经成为一个公众关注的社会焦点问题，包括教育投入的问题、教育公平的问题、城乡教育差异问题、高校自主权问题、高考改革问题，等等。通过对纷繁复杂的各种教育问题的深入分析，我们发现，各种教育问题的产生或解决，又都指向教育行政权力的问题，有的是因为教育行政权力的滥用、误用或不用而产生，有的则依赖于教育行政权力的合理介入才能得以解决。实际上，中國是一个行政主导教育的國家，绝大多数的教育问题最后都指向教育行政权力。所以，明晰教育行政权力之有所为、有所不为的边界，让教育行政权力科学运作，就成为解决中國教育问题的关键。
一教育行政权力边界的构成
根据依法行政的基本原理，行使行政权需要遵守两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则。教育行政权就是行政机关依法管理國家教育事务活动中享有的权力。教育行政权属于國家行政权的一部分，同样需要遵守行政合法性原则与行政合理性原则这两大基本原则。
那么，教育行政权该如何遵守这两大原则呢？笔者认为，这就要求教育行政权力遵守三大边界：根据行政合法性原则，教育行政权应遵守法制边界；根据行政合理性原则，教育行政权在行使行政自由裁量权的时候，应遵守基于教育规律的教育领域专业边界，还要遵守面向社会公平、正义的价值边界(见图1)。
由图l可见，教育行政权首先需要遵守法制边界。但是，法制都有自由裁量权的空间缺口，教育行政权会凭借自由裁量权而突破法制边界。这时候，教育行政权应遵守基于教育特殊规律的专业边界。但是，基于教育特殊规律的专业边界也可能有弹性缺口，这时候，教育行政权还应遵守价值边界。
(一)教育行政权力的法制边界
l依法行政的理论基础。依法行政渊源于宪法确立的法治原则，它是法治原则在行政管理领域的具体体现。在中國，依法行政原则的确立虽晚于发达资本主义國家，却是中國宪法实施、民主法制完善和法治观念深化的必然结果。
首先，依法行政原则的确立有其宪法基础。中國宪法总纲中明文规定：“國家维护社会主义法制的统一和尊严。一切國家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是中國法制精神的中心内容和高度概括，也是中國确立依法行政原则的宪法基础。此外，中國宪法确立的人民代表大会制度、國家行政机关地位及职权的规定，均为依法行政原则的提出奠定了宪法基础。
其次，依法行政原则的确立也是以中國民主制度为基础的。中國是人民当家作主的社会主义國家。政府机关执行法律就是代表人民并按人民意志进行國家行政管理。因此各级行政机关在行政管理中是否坚持依法行政，直接关系到人民当家作主原则的实现程度。
第三，依法行政原则的确立是社会主义法制的基本要求。社会主义法制要求一切國家机关、社会团体、企事业单位和个人必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。行政管理作为國家管理中涉及面最广、任务最重的一个领域，其法制化程度将直接和主要反映中國社会主义法制的实现程度。
第四，依法行政原则的确立，也是依法治國思想和法治观念深化的必然结果。随着依法治國观念的深入人心，人们逐步认识到，在现代各种國家职能中，行政职能占主导地位，行政机关及其公务员掌握着相当大的决策权、执法权和管理权。坚持依法行政，实现由“人治”向“法治”的转变，对于有效实践依法治國方略、加速依法治國进程是至关重要的。依法行政是实施依法治國的主体工程，是建立法治國家的关键。
2教育依法行政的“法”之范围。教育行政要依法，这是没有争议的，但是，这里存在一个“法”之标准或“法”之范围的问题。有学者认为，依“法”行政中的“法”是指法律法规，这样就把“其他行政规范性文件”排除在外。有的学者认为，依“法”行政中的“法”包括法律法规和“其他行政规范性文件”。
宪法、法律、地方性法规以及自治条例、单行条例和经济特区法规是权力机关制定的法律法规，毫无疑问是教育行政权力的依据。至于行政法规、部门规章、地方规章和其他行政规范性文件能否成为教育行政权力的依据，笔者认为，可以分两个层次来分析。第一个层次是：行政法规、部门规章、地方规章等行政立法行为，其本身是行政权力的一部分，应该首先有权力机关制定的法律法规作为依据；制定“其他行政规范性文件”作为普遍行政行为，也是行政权力的一部分，也应该有权力机关制定的法律法规或上级行政立法作为依据。第二个层次是，行政法规、部门规章、地方规章和“其他行政规范性文件”发布生效以后，它们可以作为下级行政机关教育行政权力的依据，因为行政机关有服从上级行政机关的组织原则。
(二)教育行政权的专业边界
作为行政权力的教育行政权，其管理对象是教育。而教育是一种复杂的社会现象，有其自身的特殊规律。任何对教育的管理活动，只有遵循教育的自身规律，才能促进教育发展，否则就会阻碍教育发展。这就要求教育行政权力必须敬畏教育规律，不要逾越教育专业边界。
教育是培养人的活动，它有专业自身的复杂规律。教育活动的规律主要体现在教学、学习和科研这三大活动中。而这三大核心活动有一个共同规律：需要给教师和学生以足够的自由空间。特别是大学，这种自由尤其可贵。所以，对教育进行行政管理，不能忽视教育规律。“学术是学者的生命，是大学的灵魂。学术的繁荣是学者、学校的共同理想。自由是学术生存和发展的空气，民主是学术兴旺和发达的土壤。学校行政权力的神圣使命之一就是保障这种自由和民主。”“学术权力的良心很难容忍行政权力的过度介入。”教育的历史证明，在学校里，行政权力是后生的，它出现之后越是顺从于学术，它就越有力量，而当真理至上、民族至上的旗帜能够在大学校园里高高飘扬的时候，大学便获得了无限的教育资源。可见，教育有其自身的特殊规律，不允许外力去破坏。这就要求教育行政权力在教育规律面前保持敬畏之心。
(三)教育行政权的价值边界
教育是一种追求价值的活动，而且，与其他领域相比，教育体现着更多的价值。因为，与社会其他领域相比，教育承担着极为特殊的人类发展使命。“面对未来的种种挑战，教育看来是使人类朝着和平、自由和社会正义迈进必不可少的一张王牌……是一种促进更和谐、更可靠的人类发展的一种主要手段，人类可借其减少贫困、排斥、不理解、压迫、战争等现象。”教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会的最大不公平，严重危及一个社会最基本的公平底线。因此，教育行政管理必须遵循价值规范，贯穿正义、公正、民主等价值追求。
教育行政权力的价值构成，主要包括公平、公正、正义、自由、平等、民主、文明、科学、人权、法制、秩序等基础价值，也包括勤政、廉洁、效率、服务、团结、守信、透明等实践价值。在目