一个被忽视的命题：大城市公共组织的传统因素
摘 要：大城市治理作为全球性难题，其公共组织是备受关注的关键之一。一般认为，地方政府组织传统已经难以适应当前发展，故而传统因素被忽略乃至摒弃。“大城市改革运动”在欧美一度盛行，但在美国却屡屡受挫；对此，奥斯特罗姆等重新发现了150多年前托克维尔所观察到的美国地方政府组织传统的重要作用，历经一个半世纪城市化进程的挑战与调整，它不仅生命力至今犹存，更将影响美国大城市的治理方向。放开来看，不少发达国家的相关变革在经历表面价值的纷繁变化之后，也逐步深入到所根植的制度、社会与文化传统之中：大城市公共组织的传统因素是影响未来的重要命题。
关键词：大城市；公共组织；传统因素
中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)02-0093-08
大城市发展已经成为城市化进程的重要趋势，世界城市人口从上世纪初不足15%到世纪末接近50%，大城市数量也相应增加，1900年世界百万人口的大城市只有40个左右，而2000年已增加到400多个，还出现了一大批千万人口的大都市及城市群，本世纪大城市发展的重要地位将更加显著；与之相伴随的是，大城市治理已经成为全球性难题，其中公共组织是备受关注的关键之一。一般认为，大城市是全球化背景下现代经济社会发展的必然产物，其治理的困难在于地方政府组织的传统已经难以适应，故而传统因素时常被忽略乃至摒弃。
实际上，面对这一全球性难题，世界各国尤其是发达国家相关的种种改革应运而生，各种争论纷至沓来；但在经历表面价值的纷繁变化之后，相关探索逐步深入到所根植的制度、社会与文化传统，它将深刻影响改革成效。美国作为全球屈指可数的高度城市化国家，恰恰经历了这一艰难历程，其经验和教训尤为值得重视。大城市治理一度成为美国面临的最严峻难题，但此起彼伏的大城市改革运动却屡屡受挫。20世纪末期反思“大城市改革运动”的思潮逐步兴起，其中以奥斯特罗姆(注：文森特·奥斯特罗姆，美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，美国公共选择学派的创始人之一。他有关美国地方政府与大城市治理等的理论集中体现在《美国地方政府》、《大城市区的政府组织》等著述中。本研究采用的《美国地方政府》是井敏、陈幽泓翻译的，由北京大学出版社2005年出版，其中万鹏飞教授所作的“中文版序”对奥斯特罗姆相关理论作了准确把握与阐发，是本研究重要依据之一。)等最具代表性。耐人寻味的是，对于美国地方公共组织的观察，奥斯特罗姆所处1980年代正值美国大城市区快速发展之际，而早他一个半世纪的托克维尔所处的1830年代却是美国剧变之初，就在这两个相去甚远的时间截面，两者的发现却是相通的。不仅如此，奥斯特罗姆反复提醒人们要重视托克维尔关于如何理解美国地方政府传统的忠告，大城市治理不应忽视自身传统，还应从美国创建者们的传统经典中寻求理论支持(注：参见奥斯特罗姆的《合众公共国的政治理论》等著述，有关评论可参见［美］罗伯特·B.登哈特《公共组织理论》（第3版），扶松茂、丁力译，竺乾威校，中国人民大学出版社2003年版。)。哈金斯在奥氏相关理论的评价中指出，它提供理解当代美国政府结构的分析工具与基本原则，而“源于这些原则的意识深深地根植于我们的政治文化之中”(注：［美］小罗伯特·B.哈金斯：《<美国地方政府>英文版序》，载《美国地方政府》，北京大学出版社2005年版，第19页。)。那么，美国早期地方政府组织究竟具有怎样的特征？这一传统在城市化进程中面临怎样的挑战呢？为了更好地探寻奥斯特罗姆的学理脉络，我们的考察首先从大城市治理的问题情境着手。
一、大城市公共组织变革的困境：寻找潜在逻辑
美国城市化进程处于领先地位，1920年美国城市人口超过农村人口，1940年大城市区（metropolitan area）人口占全国总人口近一半，成为大城市区国家，2000年大城市区人口高达80%以上。对于大城市区最为直观的认识是，大量人口和产业高度集聚形成相互依存的地域整体，因而相应地普遍认为，大城市区的整体化发展必然要求公共组织的一体化安排，才能确保大城市区的协调发展(注：Ostrom,Elinor,“Metropolitan Reform:Propositions Derived from Two Traditions”,Social Science Quarterly,53(1972) ,pp.485-490.)；但美国地方政府组织却一直呈现出庞杂而多端的外观形态：在50个不同州的法律下，8万多个县、乡镇、自治市、学区、特别区以及数以万计的准政府组织集合而成美国地方政府组织，大城市区更为纷繁复杂，似乎是杂乱无章的混合体，是历史偶然积累所形成的乱象，不少文献称之为“百纳被”模式（crazy-quilt）。这种复杂的“割据”状态被认为是大城市问题的症结所在：从资源配置来看，大城市发展必须集中整个地区的充足资源，但辖区的权力分割却导致各辖区资源相对缺乏；从管理效能来看，这种分割既难以拥有先进管理能力和专业人员，又缺乏统一行动乃至责任错乱；从市民选举来看，多种管辖权并存使市民不清楚社区发展的责任主体，导致他们难以履行自己的选举权利；从城郊关系来看，“二战”以后城市与郊区的分裂与冲突，成为美国社会政治的中心问题之一，其城郊之间政府辖区的分割被认为是重要原因之一 (注：［美］文森特·奥斯特罗姆等《美国地方政府》，第65-68、71页。)。凡此总总，无不触及一个根本问题：美国地方政府组织传统的多样性形态难以适应大城市区的一体化发展。
于是，相应的变革思路是力图将大城市区作为整体建立单一的政府，推行市县合并，克服传统的权力分立等等。例如，当时美国的知名学者威廉·安德森在1966年为经济委员会提交的《地方政府现代化》报告提出如下建议：美国地方政府的数量至少应该减少80%；应该大力削减相互交叠的地方政府层级；普选应限定于决策部门人员的选举，实行“强市长制”的政府行政长官要优于“议会—经理制”；每个地方单位都应该只有一位行政长官，所有行政机构和公务员都要向他负责，等等(注：［美］文森特·奥斯特罗姆等《美国地方政府》，第65-68、71页。)。对此改革的倡议直至20世纪90年代依然持续，被誉为“美国最热门的城市问题专家”的戴维·腊斯克等就积极倡导重建大都市区政府等主张(注：David Rusk ,Cities without suburbs，Washington D.C.:The Woodrow Wilison Center press,1995.)。据此，地方政府组织多样性形态的重组势在必行。
然而，出人意料的是，所谓的大城市改革运动“却正经历着最严重的政府失败问题”。尽管大城市改革运动确实曾取得一些成效，如新兴建筑与外来投资的增加、居民人均收入的提高以及贫困线下的人数减少，但是越来越多的迹象表明，在规模化的政府组织及其高度集中的公共服务存在严重的不经济现象，例如，就平均单位而言，公共服务的人均支出、市政府雇员数量等等与规模成正比例；政府单位的合并没有直接带来明显的规模经济效应。接踵而至的是对大城市改革的普遍抵制，根据奥斯特罗姆的统计，1949年至1977年的28次合并选举中仅成功3次，其中印第安纳波利斯与马里恩县的市县合并仍保留了一些独立的服务部门与自治组织，不是严格意义上的市县合并或者说一体化重组。