区域公共管理：解决行政区划刚性的新思路
摘 要：中国区域经济一体化和行政区划之间的冲突或张力问题，是中国区域经济学和政区地理学一个重要研究主题。围绕着这一研究主题，已经形成了一些有建设性的概念和分析框架。作为公共管理学的一个分支学科，区域公共管理学对中国区域经济一体化与行政区划之间产生冲突的原因有着新的解释，并已开始形成自己独特的解决思路。
关键词：区域经济一体化;行政区划;行政区行政;区域公共管理
中图分类号：C931．2
文献标识码：A
文章编号：(2008)01-0036-05
一、研究问题和文献评估
2006年3月14日，中国十届全国人大四次会议表决通过关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议。在促进区域协调发展章节中，规划明确指出，要实施区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，因此，必须健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。[1]这说明，对于区域经济发展过程中的突出问题——行政区划对区域经济一体化的限制——已经受到了中央的高度重视，并列入了政策议程。那么为什么行政区划会对区域经济发展产生强大的制约力量呢?或者说二者相冲突的原因是什么呢？对于这个冲突我们有什么解决办法呢？对于理论研究者来说，这无疑是非常值得研究的理论和现实问题。
在中国现有研究区域经济和行政区划的文献中，已经形成了“诸侯经济”和“行政区经济”这两个解释行政区划与区域经济发展相冲突现象的重要分析概念。所谓“诸侯经济”，早在上个世纪80年，就开始有经济学者提出。例如叶鹰（1989）的《“诸侯经济”是我国通货膨胀的深层原因》；蒋清海（1990，1990，1992）的《论地方自主权与“诸侯经济”》、《论“诸侯经济”》、《对“诸侯经济”的分析与思考》是该方面较早的论文。他们在论文中将“诸侯经济”界定为中国转轨时期地方保护主义和人为的市场封锁和市场壁垒现象的一种不良经济状态。[2]沈立人（1990）的《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“诸侯经济”产生的问题并指出“诸侯经济”产生的根本原因在于中央与地方行政性分权以及地方财政包干。[3]黄仁伟（1995）在《论区域经济与“诸侯经济”》一文中，对“诸侯经济”的自然经济、权力经济和计划经济的属性进行了比较深刻的分析，并明确地提出要促进区域经济的发展，取代“诸侯经济”。[4]姚洋（2003）的《诸侯经济：中国财政联邦化》指出诸侯经济的实质其实就是中央与地方财政分权制度化，它具有正反两方面的后果，并建议让各省拥有合法的设定税率的权力。[5]
在对“诸侯经济”这一概念批判和继承的基础上，刘君德、舒庆、刘涛、贺曲夫（1994，1994，1996，2000，2005，2006）等政区地理学者，提出了“行政区经济”这一概念，并对“行政区经济”的特点、原因、走势及其在长三角、长株潭等区域经济一体化过程中的应用进行了理论和实证分析。在他们看来，“行政区经济”是一种特殊的、过渡性质的区域经济，省区经济、市域经济、县域经济、乡（镇）经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。“行政区经济”的特点包括：（1）企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为；（2）生产要素跨行政区难以自由流动；（3）“行政区经济”呈稳定态势；（4）行政中心与经济中心的高度重合。他们认为“行政区经济”的形成和发展包括复杂的政治、经济、文化和历史原因。具体说来，社会的封闭性、自给自足的自然经济、僵化的行政区划、财政、投资和金融体制改革、中央和地方行政性分权皆对“行政区经济”的形成和发展有着重要的影响。[6]刘君德（2004）还将“行政区经济”与“诸侯经济”进行了对比，刘君德认为，尽管“行政区经济”具有“诸侯经济”的表现特征，但“行政区经济”的内涵更为丰富，“诸侯经济”只是用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地方封锁、市场割据、重复建设等现象，只具有贬义。而“行政区经济”是我国转型期出现的一种特殊的区域经济类型，它与“经济区经济”相对应，它既具有“诸侯经济”的弊端，也体现了地方政府积极追求经济发展的积极性，并确实在某种程度上推动了地方经济的发展。[7]
综上所述，从学者们对“诸侯经济”和“行政区经济”两个概念的相关阐述中，无论“诸侯经济”还是“行政区经济”都可以看作是对中国区域经济一体化进程中，行政区划产生刚性而引起或好或坏经济后果的解释概念。那么如何解决二者之间的冲突呢？“诸侯经济”概念的提出者和“行政区经济”概念的提出者有着不同的看法。前者认为，中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善，因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界，从而促进经济的合理分工与协作，促进资源的合理配置。而政区地理学者则强调调整行政区划，通过对行政区划的合并、升格来解决这一问题，通过行政一体化来促进区域经济一体化。[8]
在一些公共行政学者看来，解决“行政区经济”还有更妥善的机制，针对“行政区经济”的弊端，王健、鲍静、刘小康、王佃利（2004）提出了“复合行政”的概念，并将其作为解决“行政区经济”弊端的治理框架。在这些学者看来，所谓“复合行政”就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”的提出为进一步转变政府职能，为跨行政区公共行政服务的实现，提供了一种政府创新的思路。[9]刘生和邓春玲（2006）认为复合行政以其兼容性、权变性和过渡性将成为通往社会治理的基本手段。并提出在现行宪政框架下，获得党和政府的支持、培育社会组织和公民的自主治理能力、纳入行政区划调整是构造复合行政的3个渐进策略。[10]以“复合行政”的概念为基础，殷坤（2004）对推进长三角区域经济一体化提出了政策建议。[11]
通过梳理相关文献，我们看到，区域经济一体化和行政区区划之间的冲突或张力问题，已经日益受到区域经济学、政区地理学和公共行政学等学科的重视。围绕着这一问题，也已经形成了许多有建设性的概念和理论框架。近年来，作为公共管理学的一门分支学科，区域公共管理研究开始兴起，并以其理论综合性和问题导向性而成为分析和解决区域公共管理问题的重要工具。对于区域经济一体化和行政区划之间的冲突问题，在吸收以往学者研究成果的基础上，区域公共管理学者形成了自己的见解。在本文以下的部分，笔者将从区域公共管理学的视角对中国区域经济一体化过程中，行政区划阻碍区域经济发展的原因进行理论分析，并在此基础上提出政策建议。
二、区域公共管理对区域经济一体化
与行政区划冲突的理论解释
区域公共管理具有两个层面的意蕴，从理论研究的层面看，它是公共管理学的一门分支学科。从一种解决区域公共管理问题的制度安排来看，它是一种政府治理形态。作为公共管理学的分支学科，区域公共管理研究有其独特的理论渊源、丰富的研究主题和多元的研究方法，并逐渐形成完整的研究范式。从理论渊源来看，区域公共管理研究发轫于欧美，区域经济学和发展经济学对区域发展的探索、政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究、流域治理的实证研究是其理论来源。从其研究主题来看，区域公共管理的基础理论、政府间竞争和区域政府竞争力、地方区域政策、学习型区域、行政区划、区域发展、流域治理等是区域公共管理研究的主流话题。从其研究方法上看，区域公共管理力求突破传统公共行政学在研究方法上陈旧和单一的硬伤，以经济学、政治学、社会学、地理论、法学等学科理论为基础，按照不同的研究问题而灵活地采用新制度主义研究法、博弈论分析法、交易费用分析法、竞争论分析法、比较研究法、个案研究法等多种研究方法。[12]