村庄乱象、制度创新与规则之治
摘 要：社会治理现代化的核心，重心在基层，重点在农村。近年来，村庄乱象倒逼地方政府创新，进而形成富人治村规则，但在村庄利益结构保持不变的情况下，乡村治理需要在复杂制度成本和富人治村分利格局中寻找平衡。本文主要运用质性研究方法，聚焦“法治中国建设的村级样本”浙江宁海县村级权力清单36条，通过对县乡村关系视野下宁海36条实践全过程的梳理，力图展现出东部沿海利益密集型村庄治理中制度创新的社会基础、实践逻辑及其与联村干部制度、涉农资金整合等制度关联的完整图景。研究表明，制度创新需要与之高度契合的社会基础，制度推广需要考虑其社会基础之上的制度成本，制度运行的实践逻辑是在县乡村关系的完整链条中展开，制度关联创新也需要服从于整个基层治理体系的有效性和适用性。
关键词：政府创新；宁海36条；社会基础；实践逻辑；制度关联
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）04-0080-07
一、问题的提出与既有研究
实现社会治理现代化，重心在基层，重点在农村。近年来，我国东部沿海利益密集型村庄中，派性斗争严重、村干部权力滥用、项目落地大打折扣、涉农上访量大增等问题突出，令基层政府部门头痛不已。以浙江宁海为例，仅2010年到2013年间，宁海全县共查处党员干部违反廉洁履职的经济类案件161件，其中，村干部违法违纪的案件达102件，约占总数的2/3，给老百姓的观感是“苍蝇扑面”。为切实解决这一难题，规范村级小微权力运行，进一步完善农村基层民主决策、民主管理和民主监督机制，自2014年初，浙江宁海县大胆探索，从“五议决策法”起步，在全县范围内积极、稳妥、慎重推行村级权力清单36条（以下简称“宁海36条”），用于为乡村治理“立法”“定规”，力图将乡村治理引入规则之道，实现依法治村，因此，有学者将其称为“法治中国建设的村级样本”。迄今为止，宁海36条已经施行4年有余，制度实践状况如何，值得我们好好总结与认真思考。
东部沿海利益密集型村庄中，派性斗争严重，村干部更换频繁且涉案率高，涉农资金使用大打折扣，一系列乡村乱象的存在，催生了制度变迁的社会土壤。随着地方政府创新实践的开展，有关政府创新的研究也在不断积累。学界既有研究中，学人多关注政府创新的动因[1][2]、特征与绩效[3][4][5]（张光雄，2004；张玉，2004；吴建南、马亮等，2007；王清，2007；吴建南等，2011），部分学者侧重地方政府创新的比较研究[6][7][8]（陈家刚，2004；王清，2007；杨雪冬，2011；俞可平，2012）。尤其是在地方政府创新的动力机制分析方面着墨甚多，典型代表为政绩驱动论[9][10]（李景鹏，2007；俞可平，2012；陈家喜、汪永成，2013）和压力驱动论[11]（何显明，2009），但较少能够深入我国政府创新的内核（闫健，2014）。尽管如此，唐皇凤（2011）对转型中国制度变迁机理的分析[12]和闫健（2014）、周志忍（2014）对“父爱式政府创新”行动逻辑的分析，深入到政府创新的社会基础和实践逻辑中去，仍然为政府治理创新研究探索提供了诸多有益的启发[13][14]。此外，对于宁海36条，李人庆（2014）认为，村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个“半拉子民主”。[15]对此，贺雪峰（2016）认为，实现乡村善治仅有民主选举是不够的，还需要配套的制度安排，且在制度推广时，必须注意到制度运行的空间边界问题。[16]此外，褚银良（2015）对宁海36条的主要做法、成效、价值和意义进行了细致的梳理。[17]蔡长昆（2016）以宁海36条为例，对地方政府创新的制度逻辑也给出了自己的解读。巢小丽（2016）对宁海36条的政策绩效進行了分析，在她看来，治理主体多元化、权力运行透明化、村庄治理法治化、公共服务便民化、经济建设市场化五要素的突破和变革，使得宁海36条对当地的乡村治理产生了显著的影响。[18]
学界既有研究，多集中在宁海36条这一政策的实践背景、主要做法、政策绩效、价值与意义等方面，对政策创新的社会基础，尤其是将其放到县乡村关系格局中去整体性地理解并把握县域范围内政策创新体系者，较为欠缺。在关于地方政府创新的研究中，关注政府创新的类型、特征、成因、成效等方面的居多，且多为政府自上而下的视角，从县乡村关系整体视角探讨的少。抽离社会基础谈制度创新和制度推广，易沦为无本之木、无源之水，这就要求我们在县乡村整体经验基础上探讨地方政府创新的实践逻辑，唯有如此，方能全面而准确地把握地方政府创新的社会基础、实践逻辑与制度创新关联。本文拟在这一方面做出尝试，从剖析其制度创新的社会基础——乡村乱象，地方政府实行规则进村的实践逻辑，讨论县域范围内的制度关联，反思规则进村后的村干部工作动力、村民需求与制度供给的有效对接及民主监督的形式化等四个方面进行探讨。笔者所在的调研团队运用田野调查的质性研究方法，深入宁海县桥头胡街道的D村、T村和S村开展了驻村调研，通过参与式观察和半结构式访谈法搜集资料，力图在理解村庄整体经验的基础上对宁海36条这一权力清单制度进行全面总结与深入反思，梳理其社会基础和实践逻辑，并在此基础上，探讨县域范围内制度创新的关联逻辑。
二、乡村乱象：制度变迁的社会基础
根据历次基层调研的情况来看，地方政府创新往往是被“逼”出来的，湖北沙洋的“按户连片耕种”、广东清远农村的“三个整合、三个下沉”、江苏射阳的“联耕联种”等，都是如此。相比中西部一般农业型地区，浙江地区非正规经济发达，村民多在当地就业，村庄生活完整。在资源进村背景下，由于浙江地区资源流量较为丰沛，村庄多为利益密集型村庄。随之而来的，是愈演愈烈的派性斗争，并最终形成地方分利集团和地方利益联盟。在利益角逐过程中，派性斗争撕裂了村庄，村干部为利益而跑马圈地，实际工作中“一年看、二年干、三年等着换”，项目落地大打折扣，灰色利益带中乌烟瘴气，村民怨气沸腾，上访上告者有之，群体性事件有之，乡村之间，乱象丛生。最终的结果一定是只有斗争，没有规则；只有个体私利，没有村庄公义；只有“小九九”，没有大伦理；只有强者逻辑，没有平等参与。最终，借用一位村干部的话说，就是大多数村庄必将沦为只搞政治不搞经济的“政治村”。