广西壮族自治区自治条例之立法思考
【摘 要】广西壮族自治区自治条例立法曲折，其草案历经19稿，至今仍无法出台。究其原由主要在于对自治区自治条例的定位不准确，自身存在立法缺陷。在立法环境日渐成熟的情境下，广西应厘清对自治区自治条例的认识，适度掌握立法权限，制定出高质量的自治条例，为自治权的充分行使提供法律依据，为广西的民族法治建设奠定良好的法制基础。
【关键词】广西壮族自治区；自治条例；立法
【作 者】谭万霞，广西师范大学法学院讲师，中南财经政法大学博士研究生。武汉，430073
【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2011）03-0040-007
Legislative suggestions on Guangxi Autonomous Region’s Regulation of Autonomy
Tan Wanxia
Abstract： The making process of Guangxi Autonomous Region’s Regulation is tortuous，though The draft revised 19 times，which still can not be introduced The inaccurate positioning and legislative defects are the mainly reasons Under the mature environment， Guangxi should clarify the understanding of the Autonomous Region’s Regulation of autonomy， moderately control the legislative power， and lay down a high-quality regulation of autonomy Thus it can provide a legal basis for the performing of autonomy and the constructing of the rule of law
Key words：Guangxi Zhuang Autonomous Region； Autonomous Region’s Regulation of Autonomy；Legislation
自治区自治条例是由自治区的人民代表大会依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定制定的，关于在自治区内实行民族区域自治基本制度的规范性法律文件。它集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实民族区域自治法，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程。［1］但是，到目前为止，具有民族自治地方“小宪法”之称的五大自治区自治条例至今无一出台，不能不说是民族区域自治地方立法体系的重大缺失。本文针对于广西壮族自治区自治条例的立法现状、缺失的原因进行思考，探索如何在新的历史条件下突破立法困境早日出台，为广西经济和社会的快速发展及全面进步提供良好的法治环境。
一、广西自治区自治条例曲折立法的回顾
广西是最早启动自治区自治条例立法的少数民族自治区，于自治区成立的前一年，即1957年开始着手起草自治条例，到现在已经形成第19稿，其中的第13稿和第18稿曾经上报中央，然直到现在仍然无法出台，其过程可谓曲折。我们从该过程中产生的几个标志性立法成果可见一斑。
标志性立法成果一：1958年《广西壮族自治区自治条例（草案）》。1957年，在获第一届全国人大会议批准成立广西壮族自治区之后，广西即开始草拟《广西壮族自治区自治条例（草案）》，全国人大民族委员会为此专门派出工作组予以指导，并组织相关负责人参与讨论，经过7次修改最终形成条例草案。次年，广西壮族自治区第一届人大第一次会议顺利通过该条例草案。《广西壮族自治区自治条例（草案）》由序言、总则、广西壮族自治区的自治机关、广西壮族自治区的财政、广西壮族自治区的经济建设、广西壮族自治区的文化、教育和卫生建设、附则六章共69条构成。正当准备将该草案提交讨论从而进入审议批准程序之时，阶级斗争的扩大化严重干扰了党民族区域自治政策的实施，《自治条例（草案）》的审批程序遭受中断。“这个条例草案虽然没有正式颁布，但是那是一份相当完备的自治条例草案。它对我们后来起草自治法，特别对延边、内蒙古起草自治条例起到了重要的参考作用。”［2］全国人大民族委员会顾问史筠对此进行了高度的评价，可见该草案对后来民族自治地方立法所具有的意义。
标志性立法成果二：1987年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿。根据十一届三中全会的精神，1980年开始重新起草广西壮族自治区自治条例，并于次年草拟形成第一稿。鉴于全国人大常委会修改《宪法》并起草《民族区域自治法》，广西自治区人大常委会暂时停止了自治条例的起草工作。1982年《宪法》与1984年《民族区域自治法》的颁布推动了广西自治区自治条例的制定，经过三年的起草工作，反复修改，几易其稿，最终于1987年形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿。并将此草案上报到中央审批，报全国人大民委征求国务院有关部门意见。该草案根据广西各民族的政治、经济和文化的特点及发展的需要，针对于自治机关的组成、自治机关的自治权、对外贸易的自主权以及在广西的中央企事业单位给广西让利，照顾地方利益等作了具体的规定。但是，全国人大民族委员会认为该草案存在两方面问题：“一是《宪法》规定自治条例要‘依照当地民族的政治、经济和文化的特点’制定，而‘草案’的规定比较一般化，尚未深刻反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见同广西的要求有较大距离，反映出对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。”［3］因此，第13稿没有通过。
标志性立法成果三：1990年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿。1988年，在全国人大民族委员会工作者帮助下，广西成立“修改自治区自治条例（草案）领导小组”，着手对第18稿进行修改。为此，广西专门派出人员赴京向国家民委汇报修改情况并交换意见，对修改稿逐条逐句逐字进行讨论与修改。针对于自治机关的组成、机构编制及企事业招收少数民族人员问题，自治区财政体制问题，对外贸易问题等作了较大的修改。经过多次修改，最终形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿。广西将该18稿呈报中央，当时国务院法制局对广西壮族自治区自治条例向国务院各部委征求意见，大多数部委对第18稿草案提出了不同看法；同时，鉴于当时处于国家经济体制转轨时期，如何将邓小平同志的南巡讲话精神以及建立社会主义市场经济体制的要求在自治条例中予以体现，成为起草小组亟需解决的课题，故而第18稿也没有通过。
标志性立法成果四：1993年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第19稿。1993年我国开始实行市场经济，自治区的人大、党委、政府非常重视广西壮族自治区的制定问题，从二十几个厅局里面抽了二十多名专家，经过深入调查研究和多次反复讨论，根据市场经济体制的要求对自治条例草案作了进一步修改，形成第19稿。第19稿未报送中央，一直延续到现在。［4］