村民自治与农村中的选举制度
[摘要]建设社会主义新农村，村民自治是重点，而村委会的选举又是村民自治的关键环节，因此，逐步完善我国农村的民主选举制度，对于实现人民当家作主，促进农村民主化进程具有重要意义。本文着重对我国村民自治发展中存在的法律问题进行剖析，从完善村委会选举的角度出发，提出一系列解决措施，以期为我国的村民自治和村委会选举提供有益的借鉴。
[关键词]村民自治 村委会选举 保障制度
大连大学本科生创新教育基金（070403A）
作者简介：王海洋、阎金涛、郝宇斐，大连大学法学院06级学生，现就读于大连大学法学院。
指导老师：姜纪元，大连大学法学院副院长。
村民自治是我国农村基层民主建设的核心内容，经过近30年的发展，以村民自治为核心的农村基层民主建设已取得了世人瞩目的成就，它不但增强了农民的民主素质，而且推动了农村的政治、经济、文化生活趋于有序。但是由于存在诸如“贿选”、关于村民自治与村委会选举的法律、法规不完善等问题，村民自治与村委会选举变的越来越不和谐。因此，逐步完善村民自治与村委会选举制度，对于新时期社会主义和谐社会的构建以及进一步推动社会主义民主政治建设具有重要意义。
一、村民自治推动了农村的发展
从法律范畴看，所谓村民自治是指广大农民依照宪法和法律的规定，自己管理本村事务的基层民主制度。村民以民主选举、民主管理和民主监督的形式，在基层事务中进行自我管理、自我教育和自我服务。1980年，在广西省宜州市合寨村，出现了我国第一个村民自治组织果作自然村村委会； 1982年，我国现行《宪法》正式确立了在农村实行村民自治，不再设立政府基层政权组织的方针，为村民自治奠定了理论基础；1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，使得农村的自治工作更加具体化； 1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）最终公布实施，进一步为村民自治指明了方向。《宪法》上的规定以及相关法律法规的出台，对我国村民自治制度的发展起到了十分重要的保障作用。
（一）村民自治制度赋予了农民选举权
在我国人民当家作主，行使民主权利主要通过两种形式来实现：一是人民群众通过选举自己的代表组成代议机关人民代表大会，代表人民行使国家权利的间接民主形式；二是人民群众通过各种自治组织，实行自我管理、自我教育和自我服务的直接民主形式［1］”。村民自治属于直接民主形式，它具有全民参与性，任何成年村民都可参与村庄的管理，它使村民的民主选举、民主管理和民主监督的权利得到了充分的行使，走出了一条中国特色的基层民主发展道路。
（二）村民自治制度调动了农民的积极性和创造性
农村实行村民自治后，广大村民能够广泛、自由、自愿、平等地参与农村的农业生产、经济发展和社会管理等事务，可以满足村民在各个方面的正当利益追求。通过实行村民自治，让村民自己管理自己，充分调动村民的积极性，为农村发展献计献策，促进农村政治文明、物质文明、精神文明和生态文明的发展。
（三）村民自治制度促进了国家的稳定和发展
农村的稳定与发展对于中国的稳定与发展具有特殊的意义，村民自治为解决农村矛盾和问题提供了有效的途径。通过开展多种形式的群众自治，实现村民对村级事务的自我管理、自我教育和自我服务；通过推行民主选举、民主监督、村务公开等制度，把村干部的权力置于村民的监督之下。村民自治的民主程序，使干群关系紧张、治安恶化、社会秩序混乱等农村普遍存在的热点、难点问题在一定程度上得到了消除和化解。
二、村民自治完善过程中存在的法制问题
虽然我国的村民自治和农村选举经过了20多年的发展，取得了显著的成绩，但不可否认，农村在实行村民自治的过程中，由于受到多种因素的干扰，尤其是法制方面的欠缺，村民自治和村委会选举运行的并不顺利，其不利因素主要有：
（一）村民的民主素质不高权利意识淡薄
我国是一个经受了几千年封建传统思想影响的国家，等级观念、小农思想等一时还不能从农民的头脑中消除，多数农民的民主素质不高，权利意识淡薄，其突出表现在：（1）村干部官本位思想严重。受人民公社体制运作惯性的影响，一些基层干部当选后，就给自己“加冕”，热衷于集权治理模式，他们缺乏平等观念，不愿意接受群众的监督，导致村民对村干部产生信任危机，进而对村民自治失去兴趣。（2）村民民主意识薄弱。一些村民不了解作为一个公民在政治生活中有什么权利和义务，不懂得参与村庄政治的途径和方式，不知道怎样通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督去正确行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权，不了解，不熟悉，所以不参与，这是广大村民对村委会选举的热情下降的主要原因。据我们调查发现，对村民自治有所了解的占62.4%，不知道的占26.9%，非常清楚的才占10.7%。（3）村民法律知识匮乏。在我们调查中发现有66.4%的村民不清楚《村组法》，很多村民虽然参加过选举，却仅作为一项任务来完成；还有一些人在选举时随便出卖自己的选举权或“随大流”，放弃法律赋予他们的选举权。民主选举是村民自治的一个重要内容，村民对村委会选举的冷漠，大大影响了村民自治制度的运行质量。
（二）与选举有关的法律法规不完善，保障机制不健全
中国的村民自治从1980年第一个村民委员会诞生至今已近30年，可是国家颁布的与村民自治和村委会选举有关的法律却屈指可数，仅仅依靠一部《中华人民共和国村民委员会组织法》无法有效保障村民自治的健康发展。法律设计存在的缺陷主要包括：（１）《村组法》作为实体性法律，缺乏程序性的规定，这就使得在村民自治与选举实施过程中，没有统一的标准，具体操作困难，程序违法的行为时常发生。如《村组法》（第十六条规定：村民会议有权罢免村委会成员）将有关村民委员会成员的罢免问题主要诉诸于村民，这对于目前政治上还不成熟的村民来说操作起来是很困难的，在罢免过程中没有强制力保证实施，这一点也就使该条法律失去了立法的本意。（２）配套法律不完善。在村民自治过程中，缺乏配套的法律、法规保证《村组法》的贯彻实施，很难有效的规范村民自治与村委会选举。如：对村委会成员的监督、村务公开、民主决策等这些内容如果得不到法律的保障，就形同虚设，很难得到贯彻执行。（３）《村组法》缺乏主动的责任追究制度。《村组法》第十五条只规定了以威胁、 “贿选”、伪造选票等手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。这种消极、被动的追究责任模式失去了法律的威慑力和时效性。由于举报村干部要冒很大的风险，村民不敢轻易举报他们的违法行为；加上其他有权机关不主动行使职权，致使很多违法行为得不到及时有效的处理。法律、法规的不完善，使村民自治和选举失去了制度保障。
（三）“贿选”因素的存在，扰乱了选举秩序
贿选在法律上还没有正式严格的法理解释，在日常生活中通常解释为在选举中竞选者用金钱、财产或其他方式收买选举工作人员或参加选举的选民，促使选举结果朝自己有利的方向发展的行为。由于缺乏对 “贿选”的清晰界定，很多人都打“擦边球”，用小恩、小惠收买选民，达到自己的政治目的。这样当选的村干部不仅排挤了农村中的优秀人才，破坏选举的公平性、公正性，而且搅乱了村民自治的正常发展。“贿选”的存在主要有以下几点原因：第一，选举制度不完善是产生 “贿选”的直接原因，这种不完善主要表现在选举程序的缺失与监督主体的缺位。《村组法》缺失对村委会选举程序的详尽性规定，使得村委会选举时很多行为无法可依，法律投机成为可能；作为监督主体的乡镇政府由于政治上的不作为，监督不到位，在某种程度上也促使了 “贿选”的产生。第二，实践中村委会的职权过大是 “贿选”产生的重要诱因。《村组法》第十九条明确规定：涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。但在实践中该条规定得不到落实，村委会具有相当大的实权。以河南省泌阳县春水乡某村为例：该村有一片集体河滩，每年出租给他人可以收取一笔不小的租金，本应由村民会议讨论决定租金的高低，可是该村村民小组长往往是私下和承租方签订合同，以相当低的价格出租， 自己从中收取一笔好处费。因此所以很多人都乐于当村民小组长，为当选不惜采用多种手段，当然 “贿选”成为最常用的手段。第三，农村经济发展水平低，村民收入低是 “贿选”产生的内在原因。在多数农村地区，农民的生活仍然贫困，在面对现实经济利益诱惑时，一些村民会屈从于物质利益而放弃自己的民主权利。 “贿选”不仅阻碍了农村的民主化进程，而且影响农村社会的政治稳定和经济发展，如果 “贿选”问题不能很好的解决，选举的公正性就难以实现，村民自治的合法性也就难以保证。