近代早期英国治安法官的选任与群体特征
[摘要]近代早期英国治安法官的权力急剧膨胀，成为英国解决犯罪、贫困等社会问题的中坚力量。以国王与大法官为代表的中央政府利用对治安法官的选任权，维护自身的政治利益，敦促治安法官勤政为国。但充任治安法官的乡绅不靠国家薪俸过活的特点与有限的治安法官人选，决定了中央对治安法官控制的有限性。同时，治安法官通过财富积累、教育、血缘、姻缘与政治庇护等途径与中央政府建立联系，二者形成相互依赖的共同体，从而实现中央政府与治安法官的妥协与合作，这为英国社会稳定转型与国家有序治理提供了保证。
[关键词]治安法官，国家治理，选任权，社会关系，英国
[中图分类号]K1[文献标识码]A[文章编号]0457-6241（2017）06-0057-08
英国治安法官制度起源于14世纪，职权几经更迭，存续至今。从都铎时期开始，治安法官的权力急剧膨胀，一直延续到斯图亚特时期。治安法官的职责广泛，控制地方的司法与行政大权，是地方政府的权力中枢。特别是在十六七世纪，英国从传统社会向现代社会转型的过程中，面临贫困、犯罪、流民、瘟疫等严重的社会问题，治安法官成为解决这些社会问题的重要力量，是国王的“仆役”与地方社会的“家长”，为英国社会稳定转型提供保障。著名法律史学家梅特兰（F.w.Maitland）认为：“（由治安法官组成的）治安委员会稳定地发展……（它）如此重要而又如此完好地存续下来。治安委员会是纯粹英国式的……政府架构。”研究治安法官的学者格利森（J.H.Gleason）也毫不吝惜对治安法官的赞誉，他说：“持久而普遍的治安委员会毫不逊色于人们所熟知的议会。”那么，治安法官的选任程序如何，哪些因素影响治安法官的选任，以及治安法官群体又有哪些特征呢？尽管国外学者对这些问题已有较为丰富的研究成果，但相关研究偏重制度演进，未能系统梳理治安法官选任过程中的权力博弈及其群体特征。相较而言，国内学者对这些问题尚未给出比较完备的解答。基于此，本文在已有研究的基础上，系统梳理治安法官的选任及其群体特征，进而揭示转型时期英国社会的某些面相。
一、治安法官的选任程序与资格
英王理查二世和亨利六世相继颁布法令，规定每郡治安委员会由土地年收入20镑以上的6人组成。但到近代早期治安委员会的人数限制早已不合时宜，如威廉·兰巴德（William Lambarde）所言：“治安法官执行着日益增多的法令，而导致现在每郡治安法官的人数猛增。”同时，兰巴德也认为财产限制早已形同虚设：“制定相关法律的时候，情况与现在不同……从那以后物价飞涨，年收入20镑的财产限定对治安法官的收入而言，所占比重已大为下降。”在都铎后期和斯图亚特时期，治安委员会的人数普遍增加。
都铎早期，各郡治安法官平均不到10名，但到伊丽莎白一世统治中期，每郡治安法官人数多达40到50名。1580年，英格兰治安法官的总人数为1738名，人数最少的拉特兰郡有13名，人数最多的肯特郡有83名。诺福克郡在伊丽莎白一世继位之时有37名治安法官，到1602年增至61名。1562～1636年，肯特郡、诺福克郡、北安普顿郡、萨默塞特郡、伍斯特郡、北约克郡六郡治安法官的总数从210人增加到356人。兰开夏治安委员会在1561年有36名治安法官，1583年至少有40名，1592年达到56名。1603年12月，兰开夏治安委员会人数达到49名，一直到1608年共有10个治安委员会存在，平均人数为56名。1626～1630年治安委员会平均有62人，到1636～1640年平均有54人。威尔特郡治安委员会的人数也呈现迅速增长之势。1562年，治安委员会有30名治安法官；1600年，治安委员会总数增至52名；1657年，治安委员会总数达到79名。东约克郡治安委员会的人数在1621～1622年是伊丽莎白一世后期的两倍。从中可以看出，从伊丽莎白一世到斯图亚特时期，治安委员会中治安法官的数量大幅增长。
治安法官人数的增加，无疑与该时期治安法官职责的增加有关，也与各郡分区的发展对治安法官的需求增加有关。例如，德比郡、诺福克郡、萨塞克斯郡和威斯特摩兰郡都曾以分区治安法官空缺为由，要求增加治安法官。但更为重要的因素是，乡绅对治安法官职务的需求增加。地方乡绅出于荣誉与权力的考量、宗教热情与公共义务传统的驱使，积极谋求出任治安法官。那么，治安法官是通过什么程序选任的呢？
除兰开夏外，英格兰和威尔士各郡治安法官都通过加盖国玺的治安委员会委任状（1etterspatent）获得任命。治安法官的委任状从14世纪到1590年间基本保持不变，详细记载了治安法官需要推行的所有法令和推行办法。委任状有时保留早已废弃的法令，或已经被后来相关法令替代的法令。如此一来，委任状的法令冗长、笨重。兰巴德曾抱怨由此引起的混乱，迫切希望改革委任状的形式。兰巴德在1581年指出：“治安法官需要遵循的法令有很多是徒劳地重复，其他则已不合时宜。把这些法令揉作一团，致使漏洞百出，必须予以纠正。”1590年，王座法庭、普通诉讼法庭和财政法庭的法官，在各自首席法官的带领下，起草一份委任状修正案，获得大法官克里斯托弗·哈顿（Christo-pher Hatton）的同意。此后，所有委任状执行新的规范，一直存续到1878年。
1590年改革后的治安法官委任状包括三个条款：第一条款授权一名治安法官在郡内担任治安维持官，负责执行法令并惩罚不法者，并要求不良行为者保证遵守秩序，如有违反则予以监禁。第二条款是两名或多名治安法官（其中一名须是法定人数治安法官）有权召开季审法庭，行使司法权力，调查重罪、下毒、巫术、非法侵入、垄断市场、囤积居奇、非法集会、危害生命安全、啤酒馆经营者的不法行为、短斤少两、官员（包括郡长、法警、警役、狱卒等）滥用职权等案件，受理讼状，调查未处理的讼状，审讯被告，听取和判决罪行并处罚金。疑难案件则须在王座法庭法官或巡回法官在场时才能审理。治安法官決定开庭时间与地点，郡长负责召集陪审团和根据治安法官的要求出席季审法庭。第三条款则是任命首席治安法官。首席治安法官需居住在本郡，负责保管季审法庭卷档，有权任命治安书记员。治安书记员负责携带令状、法令、讼状到季审法庭，以供治安法官断案之需。