行政复议管辖制度相关问题研究
摘要：行政复议管辖不仅是行政法研究的学术问题，而且直接关系行政复议机关对下级行政机关行使监督职权的权限范围和管理相对人行政复议权利保护的问题，因此，研究行政复议管辖制度对于指导当前行政复议的开展和行政复议工作未来发展的方向具有重大现实意义。
关键词：行政复议；管辖范围；监督职能
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)04-0188-03
一、当前行政复议管辖制度存在的主要问题
行政复议法第十二条至第十五条以及行政复议法实施条例第二十三条至第二十五条按照“条块分割”的管辖模式对行政复议案件的管辖作出的规定，按照行政复议法及其实施条例的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议；对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议；对国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府作出具体行政行为不服，经复议后可以向国务院申请裁决；对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议；申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定；申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议(省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理)；申请人依照行政复议法第三十条第二款(内容为：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决)的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。在实际工作中，除了行政复议法及其实施条例规定的主要管辖制度没有争议外，其他方面均存在争议，严重制约了行政复议工作的开展。争议的主要问题是：
一是对地方各级人民政府设立组织的具体行政行为不服的案件管辖不明确。行政复议法中仅对省级人民政府设立的派出机关的具体行政行为不服案件的管辖作出了具体的规定。实际工作中，地方各级人民政府为了实施重要工作，设立了大量的组织，多以以领导小组、委员会、指挥部的名义出现，对这些组织的具体行政行为不服，案件管辖没有明确规定，有的认为应当视同设立该组织的政府的行为，行政复议案件按照政府作出具体行政行为案件管辖的规定执行；有的认为该组织应当视为政府设立的工作部门，行政复议案件应当由设立该组织的人民政府管辖；还有的认为该组织的具体行政行为于法无据，不应当纳入行政复议范围。
二是对国务院直属的事业单位作出的具体行政行为不服的案件管辖不明确。行政复议法中仅规定对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。对国务院直属的事业单位(如在地方设立的地震局、气象局、通信管理局等)的具体行政行为不服，案件管辖没有明确规定。有的认为应当按照实行国家级垂直领导行政机关的管辖规定执行；有的认为这些事业单位不是行政机关，不适用实行国家级垂直领导的行政机关的案件管辖规定，应当按照地方政府工作部门的案件管辖的规定执行；有的认为这些事业单位的具体行政行为哪级机关管辖都不合适，不应当纳入行政复议范围。
三是对派出机构的具体行政行为不服案件管辖不明确。行政复议法中仅规定对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。在实际工作中，对派出机构的派出机构(如派出所是公安分局的派出机构、工商所是工商分局的派出机构、税务所是税务分局的派出机构)的具体行政行为不服，没有明确规定。有的认为应当向派出机构的上一级派出机构申请行政复议，有的认为应当向派出机关申请行政复议，有的认为应当向派出机关或者派出机关所在的同级政府申请行政复议。
四是对劳动教养委员会的具体行政行为不服案件管辖不明确。1982年1月21日，国务院转发的《劳动教养试行办法》第四条规定，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。对于劳动教养委员会的劳动教养决定引发的行政复议案件应当如何确定行政复议机关目前法律没有明确规定。从目前的实际情况看，由于劳动教养委员会办事机构设在公安机关，有的认为应当向公安机关申请行政复议，公安机关以自己的名义受理行政复议案件并作出行政复议决定；有的认为应当以上一级劳动教养委员会的名义受理行政复议案件并作出行政复议决定；有的认为应当人向劳动教养委员会所在公安机关的同级政府或者上一级政府申请行政复议，同级政府或者上一级政府受理了行政复议案件并以政府名义作出行政复议决定。
五是法律法规授权的组织和依法设立的派出机构界限有时难以区分，有时案件管辖难以掌握。行政复议法规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。在实际工作中，由于相关的行政法对法律、法规授权的组织和依法设立的派出机构的内涵和外延没有明确的界定，导致依法设立的派出机构和法律、法规授权组织的具