劳教制度55年
特定历史条件下设立
中国的劳动教养制度第一次明确提出是在建国初期的“肃反”运动中。
资料显示,当时新中国成立不久,为保障政权稳固,开展了一系列政治运动,以肃清敌视新政权的反革命坏分子。被清理出来的反革命坏分子有数万之众,传统处理办法如警告、调职、撤职、开除党籍和判刑、枪决等已经不能满足形势发展的需要。
在这种情况下,1955年8月25日,中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》,第一次明确提出“劳动教养”的构想。
这个文件要求,对于“不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上又会增加失业的”,进行劳动教养。也就是说,对这些人,虽然不判刑,不完全失去自由,但集中起来,替国家做工,由国家发给一定的工资。
在此后的1956年1月10日,中共中央又发布《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》。该文件再次强调了建立劳动教养制度的指导思想。
此后各地纷纷建立了劳动教养机构,对“反革命坏分子”进行教育改造的劳动教养构想初步实现。
当然,在“肃反”运动中应运而生的劳动教养制度,后来逐渐适用于“反革命分子”和“坏分子”以外的其他人。这些人主要是指“流氓不守规矩”、“游手好闲”的人,以及危害社会治安、屡教不改,尚不够逮捕判刑的人。
“这种将劳动教养适用于不够刑事处分的人的做法,对后来的劳动教养制度产生了较为重要的影响。”北京大学法学院教授、博士生导师陈瑞华说。
劳动教养正式成为一项法律制度,是在1957年发生的“反右运动”中。
据统计,在这次“反右运动”中,全国共有552877人被划为右派分子,约占当时全国500万知识分子总数的11%以上。其中,半数以上失去了公职,相当多数被送劳动教养或监督劳动,有些人流离失所,家破人亡。
几乎所有有关“反右运动”的资料都显示,劳动教养是当时处理“右派分子”的主要方式。在陈瑞华看来,也恰恰是由于要处理大批“反党反社会主义的资产阶级右派分子”,劳动教养才有了一个历史性的制度化、法律化的机会。“‘反右运动’在一定程度上加速或推动了劳动教养法律的顺利出台。”
1957年8月1日,经第一届全国人大常委会第78次会议批准,当时的国务院正式公开发布了《关于劳动教养问题的决定》(以下简称为“决定”),对劳动教养的对象、性质、处罚内容、审批程序、管理机构等作出了明确的规定。
根据该“决定”,对四类需要实行劳动教养的人,由民政、公安部门,所在机关、团体、企业、学校等单位,或者家长、监护人提出申请,经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。
由此,劳动教养正式成为经过中国最高立法机关批准实施的一项法律制度。
从来就虚设的机构
由于国务院的“决定”过于简单,为日后劳动教养制度的运行中出现大量问题埋下了伏笔。
陈瑞华教授在一篇论文中指出,在该“决定”颁布后的三四年时间里,“决定”及其相关规定并没有得到很好的遵守和执行,不但出现了“劳改(劳动改造的简称)有期,劳教无期”的现象,而且还发生大量劳改与劳教不分、劳动教养举办权下放到县、劳动教养随意审批等诸多问题。
有关统计数字显示,1957年年末,全国共收容劳动教养人员36983人,但从1 958年起数量急剧增长,至1960年达到劳动教养历史上的最高峰,共499523人。
正因为如此,1961年公安部召开了第十一次全国公安工作会议。根据该会议形成的文件《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》,收容劳动教养人员须经过专署(市)公安处、局长批准;劳动教养在指导思想、性质和执行场所方面要区别于劳改;劳动教养的期限一般为二年到三年,由劳动教养机构“内部掌握”,只在收容时向本人及其家属宣布;对表现不好的劳动教养人员,可以延长劳动教养期限。
陈瑞华教授说,从这个文件可以看出,当时对于劳动教养的管理,“决定”虽然确认劳动教养由省、自治区、直辖市人民委员会进行,但是到了具体操作的时候实际上变成了公安部门说了算。
1966年,“文化大革命”开始。在“天天造反,砸烂公检法”的社会大背景下,劳教制度也没能幸免,同样遭到严重破坏和摧残。
一部教科书是这样形容当时劳动教养制度的处境的:“全国各地劳动教养场所被撤销或停办;许多劳动教养工作干部受到打击迫害;原有的劳动教养人员,有的在阶级斗争扩大化的影响下被转移到监狱、劳改队按罪犯对待和管理,有的则被遣散放回社会,其中不少人乘乱继续违法犯罪、危害社会;劳动教养工作多年来建立和发展起来的基础也被严重破坏,整个劳动教养事业几乎陷入停顿状态。”
陈瑞华认为,“文化大革命”导致50年代以来劳动教养法制化的努力毁于一旦。但是,公民的人身自由受到任意剥夺的情况不仅没有发生任何积极的改变,反而以另一种形式表现得更加严重。
“文革”之后,劳教制度得以重建。
1979年11月,经第五届全国人大常委会批准,《国务院关于劳动教养的补充规定》发布,这是关于劳动教养制度的第二个法律文件。
“规定”首次确立劳动教养管理委员会制度:省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会,由民政、公安和劳动部门的负责人组成,领导和管理劳动教养工作。此外,还确定了劳动教养的期限:一般为1年至3年,必要时延长1年,节日、星期日休息。这些规定都一直沿用到今天。
北京师范大学法学院院长、博士生导师赵秉志在《中国劳动教养制度的检讨与改革》一书中指出,所谓“劳动教养管理委员会”似乎从一开始就属于虚设的机构,因为具体决定劳动教养的部门设置在公安局的法制处内,这导致了后来劳动教养的审批权完全由公安机关所控制,和劳教制度重建之前没有两样。
北京市劳教系统一位退休的官员证实了赵秉志的说法。他说,以北京市为例,“劳动教养审批处”是北京市公安局法制办公室下属的一个业务部门,也是受北京市人民政府劳动教养管理委员会的委托,对被劳动教养的人行使审批权的一个审批机构。经过该“处”的审批,北京市公安局主管劳动教养审批工作的局长签署,这个劳动教养的决定就相当于北京市劳动教养管理委员会的决定。