行政法治框架下政府权力的界限与规制
摘 要：作为国家的一项重要权力，行政权在国家行使权力体系中表现得最为经常和广泛。为了实现行政法治这一系统而复杂的战略目标，构建与完善社会主义市场经济体制，促进法治国家最终建成，需要对政府行政权力进行界定和制约，以实现行政权力的合理、有效配置。文章以此为视角，以行政法治为框架，对政府权力的界限与规制问题进行系统研究，以期得到可以借鉴的结论。
关键词：政府权力；行政法治；权力界限；权力规制
中图分类号：D91 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2017.03.18
文章编号：1009-6922（2017）03-67-03
法治政府的建设是一项十分艰巨而长期的系统工程，其中的重要任务便是对政府权力加以严格的监督和制约，以维护行政权的正确性、合法性，以保证公民基本权利的实现。鉴于此，文章以行政法治为框架，首先阐述政府权力制约的理念与主要模式，然后对行政法治框架下政府权力的界限和规制问题进行系统研究，希望借此为法治政府建设提供可资借鉴的信息。
一、政府权力制约的理念与主要模式
（一）政府权力制约的理念
对“法治”二字而言，它意味着有两个条件或者标准十分重要，一个是“已成立的法律获得普遍的服从”，一个是“大家所服从的法律应该是制定的良好的法律”。在实际操作中，这一思想在出现之初，由于其超前性，并没有使国家治理方略与模式发生实质性的改变。究其原因，在形成之初，社会中并不存在导致变革和变革成功所需要的经济、政治与思想基础，因此对行政权的控制与监督也就重点放在了理论层面，即对“法律问题”进行深究。到了近代资本主义制度确立之后，政府权力得以通过行政权的方式在国家权力中剥离出来，对政府权力的制约才第一次进入到了切实可行的时期。而在制约政府权力层面上，最受人关注的思想便是源自法国启蒙思想家孟德斯鸠的主张，他提到：任何有权力的人均容易滥用权力，从古至今这条经验一直未变。对有权力的人来说，其使用权力的可能会一直持续到有界限的地方，否则会让权力一直延伸。因此，从事物的性质来讲，为了防止滥用权力，就应该以权力、权利、道德等力量对其加以制约。
（二）制约政府权力的主要模式
1.以道德制约权力。从法学的层面讲，规定权力或权利的法之创制唯有受到先进道德价值观的引领后，才会爆发出强大能量。也就是说，道德制约权力属于柔性制约，可以因其具备认同、支持和评价以及导向作用，可以通过预想性的行为对刚性能量进行驯化和调整。当然，这对实施者来说需要足够的耐心，只有这样才会产生较之于刚性制约更好的社会效果。在借助道德制约权力的过程中，一般要借助学习与教育的形式进行，让统治阶级对政府公职人员的要求逐渐内化成内在的道德信念，外化为勤政廉政的行为，继而为统治利益和公共利益提供更为全面、系统的服务。
2.以权力制约权力。通过权力制约权力的关键在于分权，在不同权力机构内部形成监督和被监督亦或是相互监督的关系。而借助权力制约权力的实现要通过以下途径实现：第一个途径是借助高级的权力对低级权力进行监督；第二个途径指的是平行权力之间的监督和制约。在西方国家的现代立宪政体内，以权力制约权力采取的是分权制衡的形式，把政府职能和权力分配至不同的部门，让不同部门之间的权力彼此平衡和相互制约。其中的做法包括立法、行政、司法的“三权分立”，即分别通过不同部门或者不同人行使权力，以达到大致平衡和互相制约的目的。
3.以权利制约权力。借助权利对权力形成制约大致体现在以下层面：第一个层面指的是提升公民权利，借助对公民权利的提升达到制约政府权力的目的，让其难以逾越现有的界限，防止对公民权利领域的侵入。如此一来，公民权利就能够对政府滥用权力行为发挥阻碍和制约的作用。第二个层面指的是注重对公民权利的制约。如果政府超过权力法定界限而滥用权力或者进行不当行为时，可以借助对部分公民权利的强化确保公民能够进行必要的反抗，促使政府缩小其权力范围或者消除不当行为。比如，公民可以对政府的不作为或者不当行为进行行政诉讼，以此撤销或者改变政府的部分行为，以维护公民的切实利益。
二、行政法治框架下政府权力的界限
作为党的十八届三中全会以后中国社会的重要诉求，将权力关进制度的笼子里，使权力得以在阳光下运行，成为社会公众普遍关注的问题。而十八届四中全会则将“法治”的内涵明晰地表述为“良法善治”。实际上，政府权力源自于宪法法律的授权，给政府权力制造法律界限便是其“制度笼子”。同时，行政法也是控制与规范行政权力的关键机制，也能为政府权力的运行划定法律界限，对政府权力的边界范围与条件限制做出必要的规定。以下分别从政府权力的具体类型及其法律界限和政府权力“三维界限”的角度对政府权力的边界进行分析。
（一）政府权力的三维界限
1.政府权力的最低界限。职权法定作为行政法的关键规则，涉及到以下层面的含义：第一，政府机关的行政主体资格需要通过行政组织法确认。第二，政府权力的获取需要以法律为依据，政府機关的所有活动都需要在法律授权的范围内进行，同时要遵循“法无授权不可为”的原则，任何行政权力的行使都必须在宪法法律授权的前提下，政府及其职能部门必须明确其“权力清单”。第三，政府权力的行使应遵守法律规定，任何超出行政职权范围的行政行为都属无效。第四，政府工作人员在行使行政权力的过程中，应遵循法定的行政程序。
2.权力行使的价值界限。在权利范围内，不但涉及到公民、法人以及其他组织的合法权利与利益，还涉及到国家利益与社会公共利益。也就是说，任何政府权力都源自人民的授予，而所有政府产生的目的都是为了满足公共利益的需要，然后以此为渠道让个人权利和利益得到保障和实现。因此，从法治社会的基本逻辑角度讲，人民权利的价值在权力之上，政府在行使权力的过程中需要尊重、维护和保障公民的权利，不应影响到公民权利的行使，不应对公民合法权益造成侵害。即便可以依法剥夺和限制公民权利，也要把影响与损失降至最低限度。