善治的理性：公民参与行政的后果考量
[摘 要]公民参与行政是现代协商民主理论、治理理论逐步深化的制度产物，也是我国社会主义民主实践的重要表现形式，关乎微观民主、创新治理路径的制度实效能否有力地论证其民主合法性基础。然而，由于政府信息公开、公平听证等程序内核的缺失造成公民参与的不充分，相关问责机制的真空导致公民参与的随意性，此二者形成了公民参与行政的劣质性风险。据此，从公民参与行政的后果考量角度进行理性反思，并在此基础上具体完善相关程序制度、建构问责规则体系，真正确保实质性、良好的公民参与，方能实现行政法治与社会善治的双重价值目标。
[关键词]公民参与；协商民主；合作治理；善治
[中图分类号] D621.5 [文献标识码] A [文章编号]1007-8487（2017）06-0065-11
[作者简介]曾哲（1960-），男，湖北公安人，法学博士，西南政法大学教授、博士生导师；周泽中（1994-），男，湖南永州人，西南政法大学行政法学院2015级硕士研究生。 一、问题的缘起：引入后果考量的分析视角
近代行政法的孕育深受西方自由主义思想的影响，“大社会、小政府”“最好的政府是最小的政府”等理念被奉为国家治理之圭臬。德国行政法奠基人奥托·迈耶通过对法国行政法提取公因式，概括出“行政行为”这一核心范畴，构建起以行政活动为中心、以行政组织——行政行为——行政救济为整体框架的行政法教义学体系，同时正式确立了“依法律行政”的行政法基本原则，行政活动必须得到法律的授权方可进行，强调行政对法律的绝对服从，即“无法律无行政”[1]（P65-66）。值得后人玩味的是，在大洋彼岸的美利坚，著名行政法学者斯图尔特教授在对美国行政法的不同发展模式进行对比分析的基础上，将以立法指令为核心、以行政与法律的一致性作为评价标准的行政合法化模式称为“传送带”模式[2]（P6-10）。无论是德国行政法倡导的“依法律行政”，抑或是美国行政法传统的“传送带”模式，皆可被归纳为：立法机关指令的民主合法性可以通过行政机关的执行来证成行政活动的合法性，由立法的政治合法性推导出行政活动的形式合法性。由此可见，行政活动的形式合法性问题俨然成为近代以来各国行政法学研究和行政管理实践的核心论点。
传统行政法对行政活动的合法性问题基本上遵循着形式主义法治的证成路径，然而，随着近年来积极行政、给付行政、行政立法等新型行政方式异军突起，尤其是行政机关根据宪法授权所制定的自主性立法频繁适用于行政管理领域，依法行政逐渐演变为“依规则行政”，这种不具有必然意义上之民主合法性的“规则统治”无疑是“法治国”理念向“行政国”现实所做的妥协[3]。或许正是这种理想与现实之间的背反导致了行政活动的合法性危机，进而引起了众多公法学人的关注和热议。如王锡锌教授从当代行政的“民主赤字”问题出发，认为现代行政的变迁已经远远超出了传统行政法解释框架所能达到的极限，后者已经很难为行政活动和结果提供足够的民主正当化资源[4]。为了解决行政法治领域内的“民主赤字”问题，王锡锌教授提出了颇具代表性的“新行政法复合正当化框架”[5]理论来补充当下我国行政活动民主合法性的不足。该理论框架引入“参与式治理模式”用以搭建各种利益表达、交流、协商、妥协的平台，并在此过程中使行政决策和决定合法化[5]。其实，我国公法学人对“参与式治理”或称“公众参与”论断的研究已有一定的成效，其中以北京大学王锡锌教授等人的研究成果最为突出。通过对前人有关论述文献的收集、参阅，笔者发现学者们的研究重点基本上集中于论证公民参与行政过程所体现的民主性，强调公众参与对行政法治与民主政治建设的积极作用。有学者指出，公众参与对于补充代表制民主而言，具有不可替代的重大意义和价值[6]。
然而，再好的制度都可能有漏洞，那么公民参与行政会产生什么样的危机，或者说公民参与行政的风险。如何正确认识公民参与行政中其本身所具有的民主正当性利益；关切微观民主、倡导公私合作治理，以及可能会招致的劣质性风险；参与程序制度的缺失、责任机制的真空。因此，有必要从后果考量的分析视角来反思和检视公民参与行政制度的利弊得失。唯有保障公民在行政过程中的有效参与，方能更为彰显公民作为行政法意义上的主体价值，同时也可以避免公民在参与行政过程中自私、杂乱地表达各自的“利益诉求”，使得公共利益沦为政府权力和公民参与的“围猎场”。本文拟就公民参与行政的后果考量进行反思，并分析公众参与对于行政法治与社会善治双重目标所具有的价值关联，进而通过良好的公民参与来搭建行政法治与社会善治之间的沟通桥梁。
二、利益论证：公民参与行政的正当性基础
如前文所述，我国公法学人多数将研究重点放在公民参与行政的积极作用方面，公众参与作为现代民主制度的重要表现形式，可以从微观民主层面补足我国根本政治制度——人民代表大会制度的宏观民主格局。通过行政过程的民主协商程序，公民得以平等、自由地表达自己的利益诉求，从而增强公民对行政立法、具体决定等行政活动的认同感，同时有效弥补行政活动民主合法性的缺陷，提高行政决定对于社会民众而言所具有的可接受性。现代公共行政理念催生出公私合作的治理路径，倡导政府与个人相互合作以达到实现行政任务的目的，不再仅仅强调政府单方面的管制作用，在此背景下，公民参与行政正是公私合作治理体系的题中应有之义。
（一）关切微观民主：倡导行政协商的制度引领
从宏观意义上的民主建设来看，我国现行《宪法》第2条明确规定了国家的根本政治制度，即人民代表大会制度。这一制度的内在逻辑可分为三个层次：一是国家一切权力属于人民；二是人民通过代议制的人民代表大会行使国家权力，人民代表由人民选举产生，对人民负责；三是人民可以通过各種合法途径和方式，参与国家管理。由此可见，人民代表大会作为近现代典型代议制民主的重要产物，集中解决了国家权力来源的合法性问题，但是微观意义上的民主建设却更为紧密地关涉到国家具体权力的正当性问题。换言之，公民通过相对静态的投票方式表达个人偏好以实现代议制民主，而微观民主则通过动态的参与改变世界[7]。近年来，我国公法学者对行政协商理论研究日渐加深，有学者指出，公众参与制度所依赖建立的政治理论基础之一是协商民主理论，通过行政主体与相对方之间的平等协商、理性沟通能够为行政活动提供民主正当化资源[4]。其实，党和中央政府很早就已经意识到公众参与对于实现依法行政目标的重要推动作用，国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3条指出：科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。这条规定简要地概括了依法行政的基本原则和指导方法，民主化的行政决策机制需要公民积极参与到行政决策过程中，通过主体间平等且充分的讨论、协商，制定出反映公民真实意愿的行政决策。公民参与行政不应当仅仅局限于行政决策领域，在行政立法、具体行政执法等行政活动中都应该引入平等协商的对话沟通机制，以最大限度地兼顾各方主体的利益，增强行政活动的民主性和可接受性。