论我国农村集体土地权属制度
摘要农村集体土地所有权制度改革是解决三农问题的焦点,农村土地所有制实行至今出现了性质不清、主体缺位、权限模糊、权能不全等诟病,已经阻碍了农村经济的快速发展影响着着广大百姓权益,至此我国应该努力构建一项具有中国特色的、能够合理解释与解决现实问题的符合现代社会发展需要的土地法律制度。
关键词集体土地 承包经营权 主体缺位
中图分类号:D922.3文献标识码:A
0 引言
土地所有权,是民法体系中的一个最核心的理论问题,有什么样的土地所有权法律法律制度,就必然有与之相适应的政治经济制度,而一项特定的土地所有权制度必然也会影响到其他相关政治经济制度方面的发展与方向。当今中国改革开放初期实施的农村土地承包责任制的制度优势得以充分表现出来,但农村的经济发展进程逐步缓慢下来,并远远落后于中国的整体经济改革进程。三农问题已经成为长期困扰普通老百姓和最高层的头号难题。十多年的探索研究慢慢的集中于一个焦点之上,那就是农村土地所有权制度。如果对这一制度进一步分析会发现:在集体土地所有权从内容到形式上体现着所有权人与土地最紧密结合时期,以及集体土地所有权法律变现最完整的时期,也就是农民们付出沉痛代价的时期。集体土地所有权主体缺位、内容缺失、形成与配置不公平、行使与运行无绩效等,可谓“罪恶累累”。①因此,以彻底解决中国三农问题为目标的改革,想要是广大农民的生活水平真正得到保证与提高,将不得不从集体土地所有权制度的变革开始分析。笔者在此对农村土地所有权制度所面临的问题以及改革方向做一些分析。
1 当前农村土地权制度中存在的问题
由我国经济体制改革所带来的土地制度的改革,已经经历了二十多年的社会实践,不可否认,改革初期所进行的土地法理论研究都集中于迫切改变现实问题,研究不免漏洞,对此,在现阶段,当经济体制的改革进程逐步将我们冷静分析思考,这多年来农村集体土地所有权制度的改革所出现的问题。在此旨在通过总结以往研究讨论,对农村土地所有权制度出现的问题作出一些归类,努力寻求一些具有科学性对改革具有帮助的分析。
1.1 性质不清
目前,关于集体土地所有权的性质学界存在这多种观点。例如法人说即,认为集体土地所有权应以法人模式来规范村农民集体表现为各个独立的集体经济组织,这些集体经济组织是由个人联合起来的具有法人资额的组织。②共有10种代表观点学说。不同学者对集体土地所有权的认识差异反映了集体土地所有权本身构成影响因素的多样性。这种多样性直接影响到了法院对具体案件的审理,立法机构同样也不能通过立法模式来明确集体土地所有权的法律性质。
1.2 主体缺位,权限模糊
事实上我国立法对集体土地所有权的规定很明确,在实践中也没有遇到障碍,但是农村集体土地所有权主题地位缺位,实际表示为法律所规定的的集体土地所有权在现在的土地法律制度下因功能缺陷而不恩那个有效的行使其所有权主体权利的情形,③集体土地所有权主体地位的在实际生活中徒有虚表。从法条上看宪法规定:“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”由此可见,农村的土地归农民集体所有。但是这些法律对土地所有权主体规定不清晰,农民集体所有属于哪个范围不明确,土地集体所有权由谁来行使和如何行使,也是不清楚的。在《民法通则》中界定乡(镇)、村两级,而在《农业法》和《土地管理法》中则为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由此农民集体所有的土地在法律上有多种主体;行政村、行政乡镇、农村集体经济组织等。目前乡农民集体经济组织名存实亡,因此也就没有了行使乡农民集体所有权的代表,尽管村民小组在实践中是最为主要的代行主体,但是其缺乏组织机构,不是独立主体。同时又实行农村生产承包制,农村非农产业的转移以及村民小组的合并,使得村民小组作为集体经济组织也名存实亡。这些造成了土地权属主体的严重虚位。
1.3 权能不全
现实中,集体土地所有权权能部分残缺,学者称其为“集体土地所有权的不完全性”。导致这一现象出现的缘由可以理解为:(1)集体土地所有权在使用权能和收益权能方面,明显的存在以管理权互相排斥,替代所有权的现象。“国家实际凌驾于集体所有土地所有者之上,甚至具有超越法律之上的权力”。(2)法律上,集体土地没有排他性使用权,没有自由处分权。(3)集体土地权能不完整还表现为“集体土地之上他物权权力体系的不完整”。
1.4 主体权利得不到有效保护
我国的集体土地征收使得农民的土地权益收到剥夺。在有的学者看来,“国家给予公共利益需要,就可以征用集体所有的农地,征地补贴是由国家确定的、强制性的非市场价格,这就造成了农名不仅失去了土地,同时也使本应属于集体的土地收益流入国库,这是造成农民贫困的一个重要原因。”④
2 我国农村土地权属制度的改革
通过对农村集体土地所有权制度问题的分析,我们可以看出中国集体土地所有权不是商品经济的产物,而是因政治运动,国家公权力推动所成。这种制度模式与因市场而逐步形成的权利制度存在本质区别。农村集体土地所有权制度正日益凸显诸多理论上的困惑和实践中的矛盾,现代社会需要一个兼顾公平与效率的土地法律制度,因此可以从这几点出发。
2.1 明确集体土地所有权权限
农业产权主要是围绕农地所发生的权利关系,这是由农地在农业生产中的特殊地位所决定的。在市场经济中,农地的产权可分化为:农地所有权,即排除他人对农地的控制权,由此还可派生出包括农地的占有权、使用权、收益权、处分权等权能。因此,完善我国农地权属制度,首先要明确农地所有权的主体。目前,我国农村土地归集体所有,集体应定为村一级为妥;其次应规定农地用益物权。尤其是在我国,土地所有权不能流转,而仅土地使用权可以依法转让。在这种情况下,农地用益物权的作用更显重要。⑤因此,只能通过强化农地用益物权人的地位来实现一种私有化权利—农村土地承包经营权,从而获得物权法上一种产权地位,只有有了产权载体的时候,它才能进入市场进行交易,如此才能实现农村土地资源的优化配置。当然,当前强化农村土地承包经营权的途径便是在物权法立法中使农村土地承包经营权真正、完全物权化。
2.2 健全土地流转法律机制,合理配置土地资源
在农地适度规模经营以及集体土地资源的配置方面,在我国学界已经争论不止,正如一些学者所说的,我国农地适度规模经营是要解决近几年来生产资源在农村各业中的不合理分配问题,以提高农业生产率,增加农业收入,进一步解决在家庭联产承包初期土地过于零碎细小,不利于土地利用和农业发展问题,从而进一步对土地、劳动力、资金和技术等生产要素进行合理组合以提高农业集约经营水平,从而彻底解决三农问题。目前,土地适度规模经营在经济发达地区已由试验转向蓬勃发展阶段,受到广大农民的欢迎。但是,至今国家有关的农业法律仍没有对其予以确认和规范。⑥因此,建议国家在修改《农业法》或制定有关农业法律法规时,对农业适度规模经营的有关问题予以规范。
2.3 “法人制”土地管理体系
对于农村土地权属的改革上,也可引进法人制的管理。如前所述,我国农村土地归农民集体所有,行使集体土地所有权的主体是集体组织,而不是集体成员。农民集体所有的土地在法律上有多种主体:行政村、行政乡镇、农村集体经济组织等,现实中一般由村委会行使。然而,村虽不是一级行政单位,但村民委员会执行的任务,诸如协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作等,却又有行使准行政组织职能之嫌。至少它是一种自治组织,执行一些社会公共职能,属于公法主体,却并不具备作为产权主体的法人资格。而且公法主体当然不宜作为经济组织来管理产权。⑦那么,究竟由谁来做集体经济组织以充当集体土地使用权的主体?笔者认为可以建议一种合作社性质的单位,作为私权主体,以解决现在有公法主体代行私法主体之职的现象,从而有利于防止公法主体不当干预私法主体的私权,彻底扭转农村集体土地所有权虚位的现状。
注释
①关涛.大陆法系民法中的人役权——兼论民法典中的用益物权体系[J].法学论坛,2003(6).
②关涛.我国不动产法律问题专论.人民法院出版社,1999.
③刘俊.中国土地法理论研究.法律出版社,2006.
④朱显荣.完善我国农地所有权问题研究.武汉大学学报,2008(1).
⑤王琢,许浜.中国农村土地产权制度论[M].经济管理出版社,1996.
⑥陈小君等.农村土地法律制度研究[M].中国政法大学出版社,2004.
⑦吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海远东出版社,2004.