政府转型视角下上海工业园区的更新转型
摘要：中国地方政府在城市建设过程中扮演着重要角色，而目前我国的政府面临着向服务型政府转型的挑战。为了适应新的历史时期城市转型的需求，上海工业园区面临着功能、产业转型和空间更新的需求。探讨在服务型政府的架构下，地方政府如何通过提供制度性和经济性公共服务，实现工业园区的更新转型。具体来讲，上海地方政府围绕发展“服务经济”的战略目标，出台了针对性的产业转型升级支持政策，为工业园区的更新转型提供制度性公共服务。另外，通过市政府和区县政府的组织，对存量工业用地进行再开发，为工业园区的更新转型提供经济性公共服务。研究表明，以提供公共服务为核心的服务型政府能够为工业园区的更新转型提供更为合理和有效的手段。
在中国，城市的发展和建设过程离不开地方政府的推动，这与具有中国特色的地方政府主导型市场经济是相关的。但是，另一方面，地方政府主导城市建设的弊端也日益凸显，不仅扭曲了正常的市场机制，而且还冲击了政府的公共服务本职，使得城市无序蔓延。因此，1990年代末期开始，我国提出了政府职能转型的口号。政府转型并不是抹杀地方政府推动城市经济发展的积极意义。相反，在现有的体制架构下，地方政府在很长一段时间内都是城市经济建设的实际执行者。但是，地方政府如何做好服务型政府呢？本文主要是探讨在服务型政府的架构下，地方政府如何通过提供制度性公共服务和经济性公共服务，巧妙地发挥政策工具的市场杠杆效应，实现上海工业园区的更新转型。
一、政府转型视角的界定
世界银行曾经强调过市场经济发展过程中政府导向的重要性：“一个国家需要市场经济，同时也需要有能力的政府培育市场……特别是在后进发展中国家”。[1]我国地方政府一直在市场经济发展过程中扮演着主导作用，30多年来的改革开放过程中“政府主导型”的经济快速发展模式的成功，说明政府干预是有效率的。但是，另一方面地方政府一直作为推动经济发展的主体，长期纯粹地追求GDP增长，过度投资拉动经济，扭曲了市场机制的基础性作用。而且，我国的“强政府”的背后是“小社会”，因此政府干预也出现了低效率。只有在政府不断完善社会公共利益前提下的强政府，即“强政府，大社会”，才能更好地推动经济发展。我国的政府转型面临着前所未有的挑战。
1990年代末期开始，政府转型研究成为我国学术界的热点问题，越来越多的学者开始对政府转型进行研究。这些学者的观点可归纳为：在经济发展过程中，市场秩序的建立和完善离不开政府。但是，政府和市场的关系应该理顺。当市场能够发挥作用并取得优势时，首先应该由市场去完成；当市场失灵时，政府对市场的监管将非常重要。因此，政府转型主要是指政府退出直接参与生产领域，从“生产型政府”、“经济建设型政府”、“经营型政府”、“管理型政府”等向“服务型政府”转变。但是，政府转型和城市发展目标如何兼容？换而言之，地方政府在转为服务型政府之后，是否还有足够的政策工具继续引导城市发展建设？答案是政府转型和城市发展目标可以兼容。转为服务型政府之后，地方政府从竞争性领域退出，不再大规模从事生产性投资。但是，地方政府可以通过提供公共服务，以公共服务和政策工具引导市场机制发挥作用。
本文借鉴迟福林和方栓喜（2011年）的论点，将政府转型归纳为制度性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务的三大核心职能转变。制度性公共服务是指政府要完善公共服务制度和公共财政制度，制定区域性产业结构调整方向、产业战略选择、产业转移升级等政策。经济性公共服务是指政府要从微观经济建设中脱身，提供产业转移升级的载体和经济服务组织，推动产业经济结构调整。社会性公共服务是指政府要关注民生，提供公共卫生和基本医疗、基本养老保障、公共就业服务、义务教育和职业教育、基本住房保障等社会性公共服务，为经济结构转型升级创造良好的社会政策环境。[2]本文只涉及地方政府在城市发展建设中的作用，因此只讨论地方政府的制度性公共服务与经济性公共服务的角色扮演。
二、上海工业园区的更新转型趋势
上海城市的发展从一开始就纳入到了全球化的新形势中，作为最早将世界城市作为发展目标和定位的中国大城市之一，全球化对上海的经济发展影响深远，外国直接投资和国际贸易的增长，以及跨国公司国际生产网络的扩张，有力地推动了上海的城市转型。上海的城市功能正从单一的工业生产功能转化为多功能（经济、金融、贸易、航运）中心，城市的经济和产业也开始由工业型经济向服务业型经济转变，生产性服务业正逐步从制造业中快速分离出来，并与制造业呈现融合发展趋势。一方面，为了适应新的历史时期上海城市的功能转型和产业转型的需求，上海城市的工业布局需要进行新的调整，中心城区需要腾出更多的空间来发展现代服务业，而曾经占据中心城区的旧工业园区就面临着产业结构调整转型与空间结构的更新演变。另一方面，在空间资源日益紧张的新形势下，上海部分基础条件较好的工业园区在经历了早期创业和快速增长阶段之后普遍进入调整转型时期，尤其是国家级、市级工业开发区经过20年的发展，普遍面临着产业升级和二次开发的需求，例如张江高科技园区、金桥开发区，工业用地更新调整的需求最为强烈和典型。
工业园区的更新轉型，可以说已经成为近年来上海推进城市更新、促进城市复兴的主要途径，尤其是随着大量工业企业向中心城外迁移，中心城区出现大量工业闲置划拨土地，其更新转型趋势明显。随着城市内部旧工业园区更新改造的逐渐进行，以及“十二五”期间上海城市转型加速的背景下，工业园区的更新转型开始由城市内部的中心城区向城市外围的近郊工业园区推进。2010年以前，上海工业园区的更新转型主要集中于城市内部，分别以沪西工业区、沪南工业区、以及北新径工业区更新改造为代表（表1），[3]而目前上海地方政府也明确提出要推进近郊区旧工业区的更新转型，全上海市104个工业区块的更新转型已发展上升为市级战略。在经过一段时间的探索之后，目前旧工业区或工业用地的更新转型，主要做法是充分依托现有工业用地、工业厂房，实现产业转型升级，与生产性服务业功能区建设相结合，也提出了相应的盘活旧工业区闲置划拨用地、适应生产性服务业功能区发展需求的规划策略。