粤港澳大湾区人才合作与交流制度创新研究
摘 要：广东省《关于“提振实体经济，推动广东制造业加快迈向中高端水平”专题调研报告》认为，人才问题成为制约制造业转型升级的瓶颈。构建粤港澳大湾区劳动力共同市场，积极推进粤港澳地方政府人才合作制度创新以及粤港澳大湾区企业人才引入制度创新，构建粤港澳大湾区劳动力共同市场人才培养与人才匹配系统等措施是以制度创新为粤港澳大湾区经济发展提供人才支持的积极举措。
关键词：粤港澳大湾区 政府合作 人才资格 信息平台
2017年6月，广东省《关于“提振实体经济，推动广东制造业加快迈向中高端水平”专题调研报告》认为，人才问题成为制约制造业转型升级的瓶颈。广东制造业人才不够用、不适用问题突出，领军人才和能工巧匠紧缺，基础制造、先进制造技术领域人才不足，支撑制造业转型升级能力不强。2016年底，全省技能人才1088万人，仅占就业人员的16%，其中高技能人才不足1/3。技能人才缺乏，不仅影响广东制造业转型升级，甚至会对中国引进外资构成负面影响。近日，中国新加坡商会会长薛宝金女士指出，人力资源问题是新加坡企业在华面临的一个棘手问题。在中国要找到好人才、聘用好人才和留住好人才，需仔细研究。笔者认为，构建粤港澳大湾区劳动力共同市场，响应李克强总理提出的“引资引智”号召，以制度创新推动人才合作是应对如何在粤港澳大湾区找到好人才、聘用好人才和留住好人才的可行方案。早在2012年底，中央人才工作协调小组已批复把“广州南沙—深圳前海—珠海横琴粤港澳人才合作示范区”（又称“粤港澳人才合作示范区”）列为“全国人才管理改革试验区”。为培养、吸引和保留人才，广东省人力资源和社会保障厅积极支持地方政府制定并颁布相关法规，2012年后相继出台了《珠海经济特区人才开发促进条例》《横琴人才开发目录》及《横琴特殊人才奖励办法》《前海高端和紧缺人才认定办法及实施细则》等法规文件，取得了一定的积极成效。笔者认为，面对高房价以及人口老龄化、婴儿出生率持续降低等挑战，我省除了以薪资、股权分红等方式吸引人才外，应抓住建设粤港澳大湾区的机遇，创新粤港澳人才合作制度，解决目前制约我省产业转型升级的人才紧缺难题。早在“十二五”时期，就有学者关注内地与香港人才合作问题，关秀丽博士在《宏观经济管理》2010年第3期发表《“十二五”时期着力打造内地与香港人才合作平台》，对打造内地与香港人才合作平台提出了理论建议。左连村教授在《产经评论》2010年第1期发表《粤港澳联合创新区研究》，提出以人才引进与培养并举的方式为粤港澳联合创新区的建立提供智力支持。进入“十三五”，内地与港澳人才合作仍是学者，尤其是省内学者致力研究的重点问题，周运源教授在2017年第3期《华南师范大学学报（社会科学版）》发表《创新发展、深化粤港澳科技合作的再思考》，针对粤港澳科技合作及人才培养进行了深入研究，提出了系列理论建议。因为港澳因素，粤港澳大湾区人才合作不同于京津冀以及长三角区域人才合作，笔者在研究粤港澳大湾区人才合作课题时注意借鉴欧盟人才合作的有益经验。刘世元教授在2006年第6期《国际经贸探索》杂志上发表的《欧盟关于人员流动的立法特点及其启示》，新加坡国立大学郑永年教授，2017年6月27日，在《（新加坡）联合早报》发表的《粤港澳大湾区与制度创新》等学术论文均对借鉴欧盟人才合作的经验进行了阐述。中外学者所发表的研究成果拓宽了笔者的研究思路。
一、粤港澳大湾区地方政府间人才合作与交流制度创新
香港回归20周年之际，国家发改委与粤港澳三地政府正式签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（简称《框架协议》）。依据《框架协议》第三部分“制度安排”的规定：“国家发改委及粤港澳各方，每年提出推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展和改革委员会征求广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府以及国家有关部门意见达成一致后，共同推动落实。”笔者建议广东省政府委托广东省社科联或者其它科研机构启动《粤港澳大湾区人才合作与交流》项目的调研，就粤港澳大湾区人才合作交流主体、形式、平台等内容进行研究论证，在此基础上，草拟《粤港澳大湾区人才合作与交流协议草案》并将其纳入推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展和改革委员会征求香港、澳门特别行政区政府的意见并推动落实。《粤港澳大湾区人才合作与交流协议草案》旨在为在粤港澳大湾区工作的人才提供更好的创业服务，满足其住房、医疗、继续教育等方面的需要，并将其视为粤港澳三地政府的共同责任。笔者建议参考欧盟联盟条约中关于“欧盟公民”资格的规定，在《交流协议草案》中创设“粤港澳大湾区人才”资格制度。
（一）欧盟公民资格及其借鉴意义
欧盟公民资格是经济全球化和区域经济一体化的产物。欧盟公民资格的条约法规定源自欧洲正义法院的判例法，《马斯特里赫特条约》正式将欧盟公民资格载入其中。欧盟公民资格是用“后国家公民资格”来定位公民概念，他是以公民居住地为依据来认定公民资格，而不是以当今世界普遍遵循的以国际来界定公民资格。享有欧盟公民资格意味着在欧盟境内享有：自由流动权。即依据欧共体条约第48条，允许享有欧盟公民资格者基于就业的目的到另一成员国自由流动与居住。获得津贴与服务等社会权利。欧共体1971年的第1408号规章（Regulation1408/71）规定，在共同体范围内流动的就业者，自我就业者及其家庭成员中实施安全计划，按照这个计划，共同体范围内流动的劳动力及其家庭可以享有疾病与产假津贴、伤残津貼、养老金、抚恤金、职业病津贴、死亡补助金、失业津贴与家庭津贴。获得参与欧洲层面选举的政治权利。这种权利是有限的政治权利，是依据欧盟指令创设的一些新的选举权，其目的不是取代欧盟成员国原有的选举权，也不得干预各成员国选举权。
（二）借鉴欧盟公民资格，创设粤港澳大湾区人才资格的理论设想
与欧共体相似的是，粤港澳大湾区也是经济全球化和区域经济一体化的产物，因历史原因划分为内地社会主义法律、普通法和大陆法，而且具有各自的关境。不同的是，粤港澳大湾区是由一个国家内三个不同地区组成的，粤港澳大湾区地少人多，如果实行与欧共体相同的“欧盟公民资格”，允许大湾区内地居民以就业的目的到香港或澳门自由流动与居住，那对香港和澳门来说是无法承受的。因此，粤港澳大湾区劳动力共同市场的构建应先从“人才”开始。笔者建议，借鉴“欧盟公民资格”，创设“粤港澳大湾区人才资格”，符合人才资格者，具有获得津贴与服务等社会权利：第一，借鉴“欧盟公民资格”的经验，将过往“港籍人才”“内地人才”一律改称“湾区人才”，对“湾区人才”依其居住地而不是依其户籍身份享有津贴与服务。第二，对符合“粤港澳大湾区人才”资格者在粤港澳大湾区任何一个城市均可以享受由当地政府根据《粤港澳大湾区人才合作与交流协议》承诺提供的住房、医疗、继续教育等方面的优惠安排。在粤港澳大湾区城市群中，特别是香港、深圳、广州等中心城市，寸土寸金，解决住房问题是人才生存发展的最重要条件。香港有“公屋”制度，深圳有“公租房”制度，但是均是为有香港或者深圳户籍人士提供的。深圳前海的“公租房”也优先向港籍人才提供。 前海775套公租房租港人， http：///doc/1043/9/0/6/104390615.html.近日，深圳住建局有关人士向媒体表示，深圳市尝试将人才住房从保障性住房体系分离出来，形成人才住房与保障性住房双轨并行的公共住房体系。而在人才住房体系中，也分为租与售两种，并以租为主。为使人才在粤港澳大湾区能获得同样的“湾区待遇”，建议效仿欧盟的作法，即对“湾区人才”依其居住地而不是依其户籍身份享有类似深圳的“人才房”待遇。对此，粤港澳大湾区各城市应当根据《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》的精神，加强协调。第三，“粤港澳大湾区人才”覆盖范围由粤港澳三地政府共同根据实际需要在一定时间内进行动态调整。为使人才在粤港澳大湾区充分发挥自己的才能，为防止粤港澳大湾区出现人才资源的不正当竞争，笔者建议，尽早启动《粤港澳大湾区人才合作与交流协议》的立项研究以及立法调研，并科学设立“粤港澳大湾区人才”资格制度。