全球矿业的资源民族主义浪潮法律分析
摘要：
在金融危机背景下，各国实体经济处于低迷状态，资源出口国政府的财政收支不平衡，全球资源民族主义浪潮因此重新兴起。资源出口国纷纷增设税费项目、推行国有化措施、强制规定国有参股比例、实施本地化要求、重审矿业开发合同。针对这些政策的负面影响，资源进口国矿业公司可以通过投资目的地国内法救济、投资合同救济、双边多边投资协定、政治保险合同等多种法律途径维护自身合法权益。
关键词：资源民族主义；投资者保护；双边投资协定；矿业勘查与开发
中图分类号：DF9696
文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.03.03
2008年金融危机重创全球经济，新兴市场国家率先复苏，保持了高速的经济发展步伐。新兴市场国家取代了传统发达国家成为全球矿业资源的最大需求方，其强劲的国内需求带动了全球资源市场大宗商品价格迅猛增长。但对另一些发展中国家而言，低迷的国内经济、高昂的国际商品价格和日益减少的国内财政收入，使得政府财政收支不平衡，经济危机纾困乏力，迫切需要开拓新的财政收入来源。这些国家纷纷将目光转向本国的矿业，希望全面收紧矿业投资政策，从本国采掘业、能源行业中加征税费以获取收入。于是自2008年以来，资源出口国掀起了一波“资源民族主义”（resources nationalism）资源民族主义的定义并未取得学术界及实务界的共识。但学者们普遍认为，国家推行资源民族主义政策时会加强对资源市场的控制，限制资源产业链投资，压缩企业利润空间，修改原有开发合同，甚至驱逐外国公司等。这一切国内措施都将加大资源领域外国公司的政治风险，影响国际资源市场的利益格局。（参见：Reid W. Click， Robert J. Weiner.Resource Nationalism Meets the Market： Political Risk and the Value of Petroleum Reserves[J].Journal of International Business Studies， 2010， （41）： 783-803.）
浪潮——各国纷纷通过修改国内矿业法律，颁布新的税收政策、行政措施来推行资源民族主义政策。在法学研究中，我们将其统称为资源民族主义政策。虽然这些政策的表现形式各异，但是颁行的原因及目的类似，它们都是政府主动干预经济的结果，与以往的自由市场经济理论、现有的世界贸易和投资规则存在潜在的冲突与矛盾，并会对资源进口国造成重大影响。2003年，我国超过日本成为全球最大的铁矿石进口国，并于2013年成为全球最大的资源进口国。资源民族主义浪潮将对我国的海外矿业投资、国内经济发展产生重大影响，因而，本文拟从法律层面对资源民族主义政策本身及其施行效果进行梳理，并分析我国海外投资者可行的救济途径。
[HS（3][HTH]一、政策的成因及其表现
[HTSS][HS）]
资源民族主义政策是为了实现资源民族主义而颁行的一系列法律、行政法规、政府其他规范性文件的统称，它并不是一个新的现象，只是当今国际矿业产品价格飙涨，资源供需严重不平衡，使其尤为突出，重新被人们关注。早在1930年拉丁美洲即发生过大规模的资源民族主义运动。1970年的中东地区反殖民运动、石油危机以及危机之后石油天然气行业全面国有化运动等，都是推行资源民族主义政策的先例。
（一）政策出台的成因与背景
2008年，全球金融危机爆发，各国实体经济低迷，财政收入剧减，但国际矿业商品价格不降反升。此时推行这一政策，政府是出于以下考虑：
1.维护本国经济利益
对自然资源的永远主权是国家主权最重要的组成部分，国家控制资源、获取资源收益是主权的必然内容和主要标志。1974年，联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》第2条规定：“每个国家均对其自然资源有完全和永久的主权，包括使用与转让的权利。每个国家都有权没收或转让外国人所拥有的财产或将其国有化。在从事上述行为时，实行国有化的国家应参照相关的法律规定，并且应给予适当的补偿。”在国家政治中，利用本国自然资源和资源收益促进国内经济增长、加速经济转型、保障民生、提高就业率、实现社会稳定，是政府应有的责任与义务。
虽然国家对于本国自然资源具有主权，但是矿业开发与利用具有特殊性，不能完全依赖国有资本运行。矿业是一个资本技术密集型产业，需要市场资本的大量投入、高端技术的研发与应用，因而国家特别是发展中国家一般无力独自完成矿业开发，而会选择与私人资本特别是与发达国家矿业公司合作。双方会签订矿业开发合同以固定双方的权利义务关系，但矿业开发合同的一般履约期限较长，今天执行的大部分矿业开发合同均签订于20世纪下半叶。那时资源出口国大多刚摆脱殖民统治，政府信息闭塞，谈判能力弱，而大型矿业公司大多来自发达国家，其经验丰富、议价能力强。签订合同时，双方地位并不平等，且当时国际矿业市场价格较低，环境立法不完善、环保标准不严格，矿业开发的社会环境影响并未被全面考虑。在今天审视这些合同，特别是从经济利益分配角度审视这些合同，外国矿业公司的利润丰厚，而当地居民却依旧贫困，没能从土地、矿产资源中获取相应利益。矿产是不可再生资源，一旦开采完毕，所有的矿产收益将无法逆转地归于外国矿业公司和发达国家所有，而开发中及开发后的各类环境、社会成本将完全由当地民众和社区承担。发展中国家的资源利益不应再单一方向流动，发展中国家的人民理应从资源收益中获取最大的部分，并用于当地发展。因此，资源出口国认为有必要重新审查合同，更新合同内容，重新进行契约谈判，甚至直接对已开发矿业项目实施国有化和征收。一般越是政府换届、政权更迭时，候选人或政党越会表示出强硬的资源民族主义立场以赢得支持。同时，这一政策在国际政治中还具有示范和传导效应。在同一区域内、相同发展程度的国家有此类立法时，国内民众和舆论即会给本国政府施压，迫使政府推出相似政策。另外从历史来看，矿业资源丰富的发展中国家一般也是过去的殖民地国家。殖民回忆与现实的贫困、社会贫富不均也会激起他们的民族主义情绪，从而要求政府推行大规模的资源民族主义政策。