【摘 要】 农业面源污染已成为当前我国农业可持续发展的重大威胁。文章针对我国农业面源污染的现状及现行财税政策治理农业面源污染的不足，提出国家应利用财税政策加强对农业面源污染的治理，从源头上改善我国日益严重的农业面源污染现状。
【关键词】 农业； 面源污染； 财税政策
环境污染源按其特点不同可分为点源污染和面源污染。点源污染是指有固定排放点的污染源，主要指城市生活污水和工业废水的污染；而面源污染则指没有固定的污染排放点，更多地与“三农”相联系。农业面源污染是指农业生产中使用的农药、化肥、畜禽及水产养殖业形成的污染，以及农村生活污水、垃圾、农用薄膜等造成的污染。这些污染具有分散性、随机性、难以量化、不易监测等特征，治理起来较困难，严重影响了农民生活和农业经济的可持续发展。为此，近年来我国政府开始重视以农业面源污染为特征的环境问题，先后颁布了多项法律、法规来规范农业面源污染治理问题，收到一定成效。
一、农业面源污染形成的原因
我国目前农业面源污染主要分为两类：一类是农业生产带来的农业面源污染，包括过度使用农药、农膜、大量施用化肥以及畜禽养殖场排泄物随意排放形成的污染；另一类则是农村聚居点和小城镇的人居环境污染，包括农村生活污水及垃圾等。
（一）大量施用化肥、过度使用农药及农膜等形成的污染
20世纪90年代以来，随着农业生产过程中化肥、农药、农膜等生产资料的大量施用，我国农产品产量大幅度提高，农业快速发展，但同时也导致农业面源污染加重。从表1可知，从1990年到2010年的21年间，我国化肥施用量增加了1.15倍，农药施用量增加了1.40倍，农膜使用量增加了3.51倍，柴油的使用量增加了0.92倍。化肥、农药、农膜等对农业的贡献是无可争议的，但盲目地过量使用以及不合理的施用造成肥力下降、土壤酸化；我国化肥、农药利用率低，流失率高，未被利用的部分则通过地表随意排放，这样使地表水体、土壤受到污染，从而形成面污染源；我国农村普遍存在“轻农家肥重化肥、轻磷钾肥重氮肥、轻中微量元素肥料而重大量元素肥料”的现象，这进一步加剧了土壤在结构上的不平衡，造成土壤酸化板结，PH值降低，影响农作物生长。
（二）畜禽养殖规模化形成的农业面源污染
随着我国经济的发展，人民生活水平的提高，对畜禽需求不断增加，促进了畜禽养殖业的迅速发展。从20世纪80年代以来，养殖业总产值连续20多年以年均9%左右的速度增长。从《2011年中国统计年鉴》得知，2010年，我国肉类总产量达到7 925万吨，奶类3 748万吨，水产品5 373万吨，禽蛋2 762万吨，我国肉、蛋产量居世界第一。养殖业已成为农业中最具活力的支柱产业，对增加农民收入和促进农村经济发展发挥了重要作用，但同时也加剧了农村面源污染。据测算，一个存栏万头的养猪场，每天污水排放量约100多吨，相当于1个5至8万人的小城镇排放的生活污水和垃圾。国家环保总局曾对全国23个省、自治区、直辖市规模化畜禽养殖业污染情况进行调查，结果显示畜禽养殖产生的污染已成为我国农村主要的农业面源污染源。
（三）农村生活污水、垃圾形成的面源污染
目前我国虽然在部分农村建立了污水、垃圾处理厂并陆续投入使用，可以处理部分生活污水和垃圾，但由于建设资金存在严重缺口，大部分乡镇没有污水、垃圾处理设施。因此农村基础设施仍非常落后，垃圾收集、转运体系没有建立起来，且污染治理体系也尚未建立。据全国第一次污染源普查数据显示，农村每年约有1.2亿吨生活垃圾露天堆放及超过2 500万吨的污水几乎都没经过处理，直接排放，这些成为农村环境的潜在污染源。另外，随着我国农村城镇化进程的加快，基础设施建设和环境管理却没有跟上，这进一步加剧了农村环境的污染。
二、我国财政在农业面源污染治理方面存在的不足
（一）城乡二元分割导致财政对农村环境治理投入严重不足
长期以来，我国污染防治投资一直严重不足且存在“重城轻农”现象。政府有限的财政投入，主要投到城市和工业上，农村和农业污染治理及环境管理资金投入严重不足。即使2003年后执行新的排污费制度在资金使用上仍然没有考虑农村污染的治理。另外，从2009年《中国农村统计年鉴》中可知，在农村固定资产投资中用于环境保护和公共设施所占比重非常低，仅占5.21%，且存在资金分散、重复建设和“自上而下”决策的现象。财政投入不足，基础设施落后，导致农村公共产品供给长期不足，进一步加剧了农村环境恶化。
（二）财政支持农业环境技术推广力度不足
农业技术推广站是我国农业科技通向农村的基层机构，但是随着时间的推移，这种局面发生了巨大的变化。20世纪90年代以来，一些地方政府由于对农技推广性质认识不清，放松甚至放弃了对农技推广的组织与支持，在改革过程中大幅度地削减农技推广事业经费，导致财政支持农业环境技术推广非常有限。表现为人员经费、推广经费无保障。究其原因：一是公益性环境技术推广范围模糊，法律没有界定农技推广体系的公益性服务职能范围。二是保障制度软化。法律只是原则上规定了政府推广农业技术的财政责任，但缺乏具体的保障制度。工程院院士袁隆平曾用“网破、线断、人散”六个字来形容我国农业技术推广站的现状，并呼吁尽快加强农业技术的推广投入，以保持农业技术推广站的正常运行。
（三）缺乏农业面源污染源头治理的财政政策设计
财政政策的设计从源头上缺乏对利于环境和资源的生产技术采用等行为的扶持。表现在：一是财政对农业补贴不合理，补贴主要用于农产品购销环节及农用生产资料如化肥、农膜、农药等的补贴。此类补贴扶持了农业发展，却严重污染了土壤和水资源。此外，对农户的直接补贴、对生态环境的补贴及农业保险的补贴较少，农户直接受益程度低。二是财政补贴导向性不强。农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等亲环境行为和运用生态农业膜等生态农业发展的选择而遭受的经济损失得不到补偿，农业清洁生产缺乏税收优惠。由于农民自愿为前提的农业环境补贴政策的缺位，农民对生态和可持续农业模式的选择得不到良性激励。这些都不同程度地降低了农民选择低碳技术的愿望。