今年10月27日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(下称《建议》)中，“扩大内需”首次成为独立章节，而且被列为“十二五”规划十大任务的首位。《建议》提出，要把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力，逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。《建议》还提出，坚持扩大内需特别是消费需求的战略，必须充分挖掘中国内需的巨大潜力，着力破解制约扩大内需的体制机制障碍，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。
在今年6月份的《求是》杂志上，李克强副总理曾专门撰文指出，扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针，也是调整经济结构的首要任务。在这篇文章中，李克强还列举数据认为，大国经济增长主要靠内需支撑。例如，2008年，美国、印度内需占总需求的比重分别为92％、88％，而同年我国这一比重仅为72.8％，在各大国中是较低的；同时，我国的资本形成率由上世纪80年代初的32％左右上升到2009年的46.8％，最终消费率则由同期的67％左右下降到48.6％。
显然，我国已经把扩大内需提升到了经济增长的战略高度，政府、学界与商界等各界对通过扩大内需以实现我国经济增长模式转变这一问题的紧迫性和必要性已达成共识。
回顾历史，这次《健议》并不是我国第一次提出扩大内需。1998年的亚洲金融危机时，我们就提出要建立消费性社会。2008年金融危机发生后，我国政府又在当年11月提出了扩大内需的十项措施。然而，扩大内需的口号喊了十多年，具体措施也一个接一个地出台，却没有产生实质效果。相反，消费在我国GDP中的比重反而在不断下降。根据国家统计局的统计，从1998年亚洲金融危机到2009年，我国消费率(即包括居民消费与政府消费在内的消费支出占GDP的比重)从59.6％下降到了47.7％，而资本形成率(即投资支出占GDP的比重)则从36.2％上升到了48.6％。
内需的真正问题是居民消费不足
在过去的十多年中，扩大内需的努力没有能够取得明显的成就，原因之一是我们没有弄清楚扩大内需的关键在哪里。
所谓内需是相对于出口而言的国内需求。国内需求包括投资、政府支出与居民消费三个方面。消费就是消费者对食品服装耐用品服务等等的消费，投资是企业的投资，而政府支出是政府财政支出，包括公共建设，职员工资，转移支付(补助、救灾)等支出。
在构成国内需求的上述三大部分中，我国投资占GDP的比重超过40％，政府支出占GDP的比重达到25％左右。这两大部分已我国的比重都远远高于发达国家与主要发展中国家的平均水平。
我国在内需问题上的关键是居民消费不足。在西方发达国家，居民消费占GDP的比重一般在60％左右。根据联合国的统计数据，2008年，美国、日本、德国、英国、法国等发达国家居民消费占CDP的比重分别为71％、58％、56％、64％与57％。主要发展中国家巴西、印度、墨西哥的这一比重分别61％、55％与66％。全球202个国家与地区，居民消费占GDP比重平均为65％，而中国的这一比重只有37％。
我国要扩大内需，关键是要扩大消费需求，而不是增加投资，而要扩大消费需求，关键是要扩大居民消费，而不是政府消费。所以，归根到底，我国扩大内需就是要扩大居民消费。
一般来说，投资每增长两个百分点左右，就能拉动GDP增长1个百分点。因此，在片面追求CDP增长的情况下，投资成为了各级各地政府扩大内需的最直接最有效的刺激手段。在过去的三十多年中，对GDP的片面追求导致我们一直依靠投资与政府开支来拉动内需。自1978年以来，我国的固定资产投资率逐步上升，而消费率不断下降。同时，在最终消费中，政府消费所占的比重从1978年的21％上升到了2009年的27％，而居民消费所占的比重则从79％，下降到73％。这最终导致我国目前的需求结构严重失衡。
《建议》提出把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力。在发表于《求是》的文章中，李克强副总理也指出，“扩大居民消费是扩大内需的重点。我们说内需不足，主要是居民消费需求不足。”如果我们真正能够将扩大居民消费需求作为扩大内需的战略重点而予以贯彻实施，那么，我们就有可能真正实现经济增长模式的转变。
居民消费不足的原因是缺乏支付能力
要形成经济学上的“需求”，必须具备两个方面的条件：一是要有对商品与服务的需要，二是要具有足够的支付能力。
中国国内居民对于商品与服务的巨大需要是无庸置疑的，这体现在很多方面。例如，英国咨询公司做的《2009中国奢华品报告》说：中国已经超过美国，成为全球第二大奢侈品消费国；该报告并预测，到2020年，中国奢侈品市场将达到120亿美元，中国也将取代日本而成为全球第一大奢侈品消费国。中国居民对商品与服务的需求还体现在海外的教育投资上。根据中国教育部的统计，中国已有121.17万人在海外求学，足迹遍及109个国家。中国目前是世界上出国留学生人数最多的国家，全世界几乎每7个外国留学生中就有1个中国学生。据美国媒体报道，2009年在美国留学的中国学生达到13万，比2008年增长了30％，其中三分之二的学生是自费。
显然，国内居民消费不足的根源不是国内居民没有对商品与服务的需要，而是中国居民没有足够的支持能力。那么，为什么国内居民没有支付能力?
原因之一是居民收入长期没有明显的增长。我国国内经济迅速增长而居民不增收的现象已经持续多年，广大公众并没有充分分享到经济增长的成果。初次分配的不合理、劳动力价格被长期压抑导致经济增长的成果大部分被政府与资本获得。一方面，收入分配的不合理导致了严重的“国富民穷”的现象。在自1978年到2009年的30年里，以税收为主要来源的国家财政收入以每年平均大约20％的速度增长，而这还不包括土地销售等地方和中央预算外的收入。城镇居民可支配收入年均增长率只有8％，农民的纯收入年均增长率更低至6.2％。另一方面，收入分配的不合理导致社会财富越来越集中到垄断着各种资源的少数人手中，贫富差距扩大得很快。表现收入差距的基尼系数已从改革开放初期的0，16上升到现在的0，47，远远超过国际警戒线0 4。据世界银行的统计，全球各国中，贫富差距严重程度超过中国的只有29个国家，其中除了马来西亚与菲律宾外，其他27个国家全部是拉美与非洲国家。
原因之二是居民不敢消费。近十几年的改革就是政府将教育、医疗、住房等方面的义务全部推向市场、完全由居民自己承担这 些责任。教育、医疗与住房方面的巨大开支严重挤压了居民在消费方面的支出。同时，政治、经济与社会体制中的各种不稳定因素给居民造成了极大的不安全感。这些让居民不敢过分的消费，宁可生活质量差一点，也要多存点钱备用，从而造成储蓄率畸高。一个缺乏社会保障机制的国家是很难建立起消费社会的。
增强居民消费能力的关键是体制改革
那么，扩大内需的出路在哪里?目前占主导地位的看法是，城镇化是我国扩大内需的战略重点，最大的内需在城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化。
城镇化通过扩大城市消费群体，增加居民消费，拉动投资需求，确实可能为内需提供动力。但是，在目前、甚至在未来很长的一段时间中，我国面临的一个困境是，即使广大农民进了城，也会因为高昂的生活成本、教育成本和医疗成本等而面临“住不起、待不下”的局面，并有可能在我国城市里形成拉美国家普遍存在的“贫民窟”。
问题的关键并不在城镇化，城镇化并不必然带来内需特别是居民消费需求的增长，因为城镇化并不必然导致农民收入的增长。扩大内需的关键是需要有消费能力的居民，而要培育有消费能力的居民，就必须进行必要的改革，以增大居民收入在国民收入分配中的比重，并缩小居民收入中的贫富差距，同时扩大政府提供公共服务的消费支出。
我们应该认识到，并且应该承认，政府并非总是会或者总是能够代表广大人民，因此，政府与广大人民之间有可能存在利益上的冲突。这种冲突就是，在政府权力不受制约的情况下，任何政府都有扩大政府财政的倾向，而在社会财富总量一定的情况下，政府财政收入的增长就意味着广大人民能够获得的收入必然会减少；政府常常会以各种手段将社会财富集中到自己手中，并按有利于自己的方式进行消费；政府还有可能将社会财富按有利于既得利益集团的方式进行分配。因此，要扩大内需，增强居民的消费能力，就必须进行体制改革，将政府的权力严格约束在宪法法律之内，让广大人民参与到国家经济决策之中，并对政府的决策进行有效监督。只有这样，收入分配制度的改革才有可能朝有利于广大人民的方向进行，政府的财政支出才会真正用于解决民生问题，而住房、医疗、教育等广大人民的后顾之忧才可能得到解决。