[摘要]“全球化风险”是现代风险社会的集中表征。与其他风险相比，它的“内禀”性、“人为”性和不可确定性显得更加突兀，甚至没有明确的责任主体，并进一步导致了对专家系统的不信任。由于中国正处在发展模式转变和社会规制转型的关键时期，各种风险易于产生叠加效应，使风险治理的能力匮乏问题变得相当尖锐。因此，既要提高国家通过制度协调分配风险责任的治理能力，还要提高社会乃至每个社会行为者的治理能力，特别是扩大社会投资，推行大规模职业教育与技能培训，提高劳动者素质和应变能力，以增强中国实践科学发展的人力资本。这也是借鉴国际经验，标本兼治，动员各种力量积极应对风险的有效举措。
[关键词]全球化风险 长期应对 能力建设 社会投资
[作者简介]肖巍(1954― )，男，江苏省镇江市人，哲学博士，复旦大学社会科学基础部教授、博士生导师，主要从事发展理论研究。
[中图分类号]C913
[文献标识码]A
[文章编号]0439－8041(2010)01－0011－06
自“风险社会”理论引入中国以来，由于一系列突发公共事件与群体性事件的发生，随即受到广泛关注和议论，且注意力都集中在针对各种风险的应急措施上，包括如何预警、处置和善后等等。然而在笔者看来，酝酿世界风险社会的“全球化风险”，中国作为全球化进程的积极参与者无可避免，其基本国情还决定了风险结构的特殊性和治理能力的紧张。应对“全球化风险”，必须从长计议，治标更要治本；在强化国家责任的同时，大力改变社会投资不足的状况，提高劳动者素质和应变能力，以有效分担风险和不确定性。
一、“全球化风险”的“危”与“机”
现代社会的风险具有不同于传统风险的特征，最突出的就是其“内禀”性，是“人为”制造或被(社会)“建构”出来的风险；它甚至没有明确的责任主体，被称为是“有组织地不负责任”(Organ-ised irresponsibmty)的产物。在这个意义上，类似的“全球化风险”就不仅仅是技术性风险，也是制度性风险，因此而成为一个政治问题。
“风险社会”(risk society)这个概念是与对“现代性”的反思联系在一起的。“与早先的危险不同，风险是具有威胁性的现代化力量以及现代化导致的怀疑全球化所引发的结果。它们在政治上具有自反性。”在风险社会中，各种风险越来越多地避开工业社会的监督制度和保护制度，使人们无从选择或拒绝，“它产生于不考虑其后果的自发性现代化的势不可挡的运动中”。“全球化”使整个世界都被卷入同一个进程中，各国在这些风险面前无可逃遁。人们为此采取了一些决策与行动，但这些决策和行动又可能产生新的风险――“我们越想拓殖未来，我们就越有可能触发意想不到的事情。”现代风险就是这样一种充满悖论的结构性风险。
人是风险的主要生产者，从“非典”(SARS)到各种病毒再到气候变化，以及由美国“次贷危机”急剧扩展引发的全球性经济衰退，是全球化条件下局部风险迅速传递放大的表征，或者说是“全球化风险”的一个写照。“我们生活在这样的一个社会里，危险更多地来自我们自己而不是来源于外界。”现代风险具有高度的不确定性和不可预测性，就是专家也难以作出判断与预测，或者即便有预测也是模棱两可的，这大大动摇了人们对专家的“系统信任”；而知识和制度权威的被削弱，无疑又增加了风险治理的难度――“这是因为：第一，在不同的人和受影响的集团之间总是存在着矛盾的主张和观点，他们对风险具有不同的定义。因此，就风险产生的知识冲突是专家的事。第二，专家仅仅能够或多或少地提供关于可能性的一些不确定的事实信息，但是，永远不能回答这个问题：哪种风险是可以接受的，哪种是不能接受的。第三，如果政治家采纳科学家的建议，他们就陷入错误、僵化和科学知识的不确定性之中。”。金融系统非常复杂，普通人难以知晓其中细节，专家称一切皆在掌控之中，不需要担心。“这些专家给出一切风险皆在掌控之中的说法本身就是产生风险的部分原因。因为这使人们相信风险可以解决，从而放松了警惕，这样实质上就放大了风险。”2008年金融危机的酝酿与发作，在很大程度上正好印证了这种风险的“人为不确定性”(manufactured uncertainty)。
由于风险是“嵌入”(embed)全球化进程的，日益活跃的人流、物流、资本流、信息流以及各国相互联系和依赖的加深，进一步加强了风险的不确定性、不可预测性和不可控制性；而且在风险传播中，还会产生新的风险。所谓“(全球)风险治理”(risk governance)问题就这样提上了议事日程，包括如何为每个行为体提供稳定的预期、如何建立风险分担与责任机制，如何提供有效的激励等等。而这种“治理”本身也蕴涵着风险，它在克服风险和不确定性的同时，还会产生新的风险和不确定性，因而构成了“风险一治理”／“挑战一应对”的关系。所以，不能仅仅依靠就事论事的应急处置，而必须着眼于长远，刷新全球性风险的治理观念与制度。
一段时间以来，人们对全球化的正面评价比较多，但对它裹挟的风险、对它借助现代技术手段放大的恐慌与不信任估计不足。套用马克思的话说，在全球化条件下，一方面是财富的巨大增长，另一方面则是风险的积累和扩展，而财富增长并不能遏制风险的威胁。由金融危机蔓延开来的经济社会危机为这一观点提供了佐证。包括中国在内的发展中国家参与全球化进程，“优势在于可以以西方发展道路为借鉴，吸取其发展经验和教训。而劣势则在于，西方国家由于率先实现了现代化，对于现代化问题的反思和治理有其充分的有利条件，而我们由于现代化发展还不够充分，对于已经出现的问题的解决尚缺乏充分的条件，尤其是充分物质技术条件，更何况我们还面临着发达国家利用经济技术优势转嫁风险和危机的状况”。
然而，就像危机既是“危”但也意味着“机”一样，风险又是一个“致力于变化的社会的推动力”，风险社会同时也产生推动改革(变革)的力量和机遇。它将促使人们反思现有的保险(保障)体系，创造一种新的文明，“以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种副作用”。这样，风险就成为进行新的政治动员的力量：传统的“事后”应对往往捉襟见肘，强烈呼唤防患于未然、把握未来的方法论，从国家到个人都需要确立着眼于长远的风险意识和标本兼治的切实打算，并催生出一种自下而上“将社会各个领域都发动起来”的“亚政治”。“风险和责任是有内在关联的……‘世界风险社会’这一概念把注意力引向对风险――我们为自己制造的风险――的有限控制的能力上。”
风险治理还必须打破专家系统的垄断，“风险社会里出现的问题因其多面性和不可预测性要求公民们更加积极地参与。也就是说，应对风险社 会的一个重要方法就是各种各样的参与模式”。风险治理是所有“利益相关者”(stakeholder)而不限于政治家、律师、评论家、技术官僚与其他精英的共同决策，开放的风险责任分担体制必须以公民参与为前提。那么，风险社会要求公民具备什么样的能力?年轻人应该怎样习得这种能力?教师应该让学生准备什么样的能力来应对风险?答案应该是：“通过接受全民素质教育可以让每个人在风险社会里做出正确的选择并能够适应社会所发生的种种变化。”他们不仅要有积极参与社会决策的能力，还要互相帮助，同舟共济；不仅在精神上，而且在行动上团结起来。
二、能力建设――风险治理的“命门”
与中国开放程度成正比，全球化带来的收益和风险也越来越大。近年来，“风险”似乎来得越来越频繁，日常生活领域的不安全感也越来越与“风险社会”这个概念联系了起来，并被激活为公众关注和议论的热门话题。风险社会作为全球化的“境遇”(context)，中国不可能游离于这个过程之外，无论愿意不愿意，都必须面对由以产生的各种后果。尤其中国的历史和国情以及积极参与全球化的态势，为风险的传播提供了某些特殊条件。这些因素包括：人口规模大、密度高，风险杀伤力大；大量人口文化水平低、工作素质差，抗风险能力比较弱；社会转型和流动性促使各种风险交织在一起产生连锁效应；个人、阶层和社会共同体之间的信任程度比较低，合作意愿也不强；国家(政府)权力过于集中，公民社会的作用还不明显，风险责任分担体制也远没有建立起来。“中国所面对的风险环境带有明显的复合特征，这体现在三个方面：一是尽管随着现代化的快速推进，现代意义的风险大量出现，但是由于农业生产方式在许多地方依然占主导地位，所以传统风险依然存在；二是尽管技术风险、制度风险成为风险结构中的主要类型，但是由于中国在进行着现代化的同时，也进行着制度改革和制度转轨，所以制度风险中既有过程风险也有结构性风险；三是作为一个快速加入全球化进程的大国，中国国内的多样性以及与国际社会的全面接触直接导致了风险来源的复杂化――风险既可以产生于国内，也可以引发自国外，更可以是二者的互动结果。”由此产生的一个突出表现就是地方、部门追求“政绩”的发展冲动和权力欲望非常强，结果经济数字上去了，社会利益却越来越分化，社会矛盾越来越复杂，突发的群体性事件不断增多，使我们不得不面对多重风险叠加在一起的严峻局面。
中国仅仅用了一代人的时间完成了别国可能要几代人上百年才能达到的经济业绩，但与此同时，别国几代人上百年纷纷出现的各种社会问题包括各种风险在当代中国也以“压缩”形式集中地出现了。当代中国的巨大社会变迁，“公民对政府降低风险的期望与政府降低风险的能力之间形成巨大的‘真空’地带”，尽管政府与公众都力图降低不确定性，但结果却“促使外在风险转化为内在风险，从而增加了作为整体的社会健康运行的风险”。公众对政府有信心，才能产生一种比较长远的预期，但这种预期不是盲目的，它取决于管理者的所作所为。事实上，在中国，如果没有一个强势政府，许多事情就办不成；但是，如果没有社会力量和广大利益相关者的积极参与，没有政治民主化、社会和谐化的改革步骤，就不可能形成“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，不断实现民利”的决策机制和治理效果。风险治理，既要提高国家通过制度协调分配风险责任的治理能力，还要提高社会乃至每个社会行为者的治理能力，以更有效地应对各种风险与不确定性。政府、社会、团体，乃至每个人如何把同舟共济当作信心保证，着眼于长远，立足于能力建设，是将风险转变为新的动员力量的关键。
为了应对金融危机，保增长，保就业，中国采取了以加大公共投资力度为主要内容的措施，并提出了振兴若干产业的对策。大量物资性投入或可救一时之急，但不能从根本上解决问题，至于中央政府一再强调优化投资结构，投资必须用在应对危机最关键的地方，用在经济社会发展的薄弱环节的要求，则很可能被地方、部门利益所扭曲而变形。由于地方政府部门掌握着大量资源配置的权力，具有明显的短期偏好，建立“好的”市场经济体系的深层次体制性障碍仍然顽固地存在，这些驾轻就熟的“路径依赖”使扩张性的物资投入很容易再次陷入传统发展模式的困境――一边在克服危机，一边又在制造新的风险。而且，巨大数额的经济刺激计划，在公共治理有效性阙如的情况下，没有确保资金安全的制度体系和信息公开，如何防止寻租和腐败行为，业已受到越来越密集的质疑。刷新发展观念，转变发展战略，最重要的是转变经济发展方式，对现有产业进行大规模改造，包括严格限制高投入、高能耗、高污染行业；提升现有的产业结构，促使制造业向附加价值高的服务性业务延伸，发展知识含量高的现代服务业，等等。这一切，都对中国人力资源储备和劳动者素质提出了更新更高的要求。增强人力资本，防范“全球化风险”，建立适合国情的风险治理体系，也越来越成为推动科学发展、促进社会和谐的重要事项。
长期以来，相对于物资资源的开发投入，中国在人力资源方面的开发投入明显落后，而应对危机的关键、经济社会发展的薄弱环节也正在于此。“内需不足，不是商品不足，而是收入不足；收入不足，归根结底，是对创造物质财富的人的投入不足所致。”在金融危机这样的“全球化风险”中，最容易受伤害的总是那些处于弱势的穷人。正如造成贫困的真实原因是“能力剥夺”(capability dep-rivation)以及机会缺乏一样，“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下”。除了低收入外，疾病、人力资本不足、社会保障供应无力、社会歧视，都是造成能力丧失的因素。在全球化竞争条件下，知识和技能缺乏是最大的风险，一般的救济根本不足以抵消这种风险，更何况任何救济都只能“救急”而不能“救穷”。风险治理必须聚焦于经济问题的社会解决，扩大社会投资，提高劳动者素质和应变能力，消除产生“弱”的根源，这才是促进就业、提升产业的根本大计。
中国社会保障开支占财政开支的比重近年为11％强(福利国家占40％以上，新兴工业化国家及部分发展中国家占20％以上)，而中国财政收入占国内生产总值(GDP)的比重约为20％(美国财政税收比重是18％)，如果加上国有资产与土地收益，中国政府的财政收入大大高于美国，社会领域投资严重不足可见一斑。社会投资并非简单的救济援助问题，而是从长计议解决能力匮乏的问题。阿马蒂亚・森把人们对需求和利益的平等要求称为“基本能力平等”(basic capabilities e-quality)，基本能力即一个人去做一些基本事情的能力。尽管还有一些歧义，但这种平等避免了拜物教的特点，具有某种道义优越性，更一般地，可以通过把基本能力平等当作一种既与道德相关又 能使我们超越功利和基本善的尺度，来缩小不同平等观的分歧。事实上，能力建设是摆脱困境的“命门”，社会改革和建设，不能仅仅编织安全网，更要激发人们参与的责任感，使之成为促进个人与社会全面发展的动力，变消极福利(如失业救济)为促进就业的“积极福利”(positive wel-fare)――所有这些改革的实质就是调整国家、社会与个人的责任和权利关系，具体目标是减轻政府负担、激发企业活力和增强个人责任感，在国家、企业和个人之间建立一种新型关系。
三、“社会投资”――标本兼治的大计
由于风险的不确定性和产业结构的调整，使得许多人无法重新就业――他们缺乏收入，但更缺乏的是机会。所谓“社会投资”(social invest-ment)，就是将被动的“事后”救济转向积极的、促进就业的福利(民生)投资。或者说，向社会的投资，不仅仅限于扶贫济困，更主要的是开发人力资源的投资，特别是投资于教育和培训领域，以增强劳动者融入市场和社会的能力，帮助他们提高综合素质和应变能力。“社会投资”还意味着将民生重点从对财富的再分配转向“对可能性的再分配”(redistribution of possibilities)，鼓励人们靠自己的能力抵制“社会排斥”(social exclusion)。
20世纪90年代以来，一些所谓“社会投资国家”(social investment state)的改革实践可以为中国提供某些借鉴。社会投资，被认为是所谓“第三条道路”的一个标本，它具有重新审视和调整福利(民生)的含义，即建立政府、社会组织和劳动者共同承担风险责任的应对体制。首先，促进就业，扶助弱势群体。即必须通过工作来享受福利的“工作福利”(welfmre-to-work)，强调“无责任则无权利”(no rights without responsibilities)；不是用社会或国家的行为代替个人的责任，而是通过改善社会促进公民实现自我的能力，任何暂时需要帮助的人，都应该从就业这个跳板踏上为自己负责的生活。其次，加大教育投入，增强人力资本。社会投资国家的一个重要方面就是“培训和教育性的社会投资”，推行使福利享受者承担相应风险责任的积极福利政策，将投资重点转移到人力资本投资上，提高劳动者的素质和能力，实现“有效就业”。最后，国家、社会和个人共同支撑社会保障之伞。开发人力资源的社会投资，不是由政府直接进行资源再分配，而是引入市场机制，将部分福利机构转交给非政府或私人部门管理运作，形成互相促进、有效抵御风险的多元福利(民生)体制。
教育培训是创造对新职业的适应能力、改变贫困和社会排斥的决定性机会，是对“可能性”(机会)进行再分配的重要基础。这个问题，邓小平早就注意到了，“一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的”；他希望能够“拿出国民生产总值的百分之五办教育”。面对参与全球化竞争之后“全球化风险”纷至沓来的严峻挑战，中国的教育“短板”格外显眼――教育发展还有许多体制性的障碍，城乡、区域之间很不平衡，教育投入不足和农村教育薄弱状况没有根本改变。另外，作为中国劳工重要构成的数以亿计农民工培训情况也很不乐观。21世纪初，国家六部门联合提出《2003―2010年全国农民工培训规划》，要求在各级政府的引导和支持下，由各类教育机构、行业和用人单位开展职业技能培训，鼓励和支持社会力量尤其是一些具有特色的民办培训机构开展职业技能培训；对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训，提供创业指导，并共同组织实施农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目(“阳光工程”)。但从实施效果看，与“规划”提出的要求还有相当大的距离。
教育发展及公平程度是社会公平的重要标尺。教育改革，应包括增进劳动者的就业能力，变被动为主动，变懈怠为创造，变升学教育为终身教育。不合理的公共资源配置导致了一部分人面临严重机会不平等，并不得不接受不公平竞争的一系列结果，这在危机时期表现得尤为明显。政府工作和政策的重点应放在消除风险的根源上，维护公众享有公共资源的均等权利，尽可能保证人们的起点平等；这不但是矫正社会不平等的基础条件，也是此时劳动者提高自身素质和应变能力最重要的制度安排。随着市场经济体制不断完善，基于能力的个人机会将越来越大；而能力供给主要依靠教育培训和提高人力资本、大力发展各领域特别是面向农村的职业教育，提高劳动者特别是农民转移就业能力。政府在财力有限，不可能进行大量教育培训投资的情况下，除了动员社会力量加大教育投入外，还需要从引导和强制两方面增进人力资本积累――建立起能激发每个人的创新能力和工作热情的分配方式，还要采取一定强制措施保证弱势群体及下一代接受义务教育和职业教育。从短期说，政府不妨把培训作为福利，为暂时失业者提供学习机会，以缓解就业压力；从长期看，政府更应通过政策引导，吸收社会资源，大力发展各种类型的职业教育和技能培训。
中国发展研究基金会在《中国发展报告(2008／09)》中提出，中国福利体系是一个渐进发展过程，不能急于求成；着眼于中长期发展战略，加强社会福利支出的社会投资的功能，把传统的补偿型福利模式转变为一种与经济发展相互促进的福利模式。并要求把教育扩展、健康促进、就业援助等“上游干预性”领域纳入社会福利体系：一是实现社会福利的共享性，逐步消除因各种身份差别所导致的不平等，特别是为贫困家庭子女提供平等的受教育与其他的发展机会，防止贫困代际相传。二是社会福利水平要与经济发展水平和社会各方面承受能力相适应。三是强调就业是最大的社会保障，是避免贫困和消除个人对政府依赖的可靠途径，要从适龄青年人特别是新生代农民工的扩展的基础教育和职业培训人手，提升他们的就业和创业能力。四是政府必须在社会福利制度建设上发挥主导作用，同时要发挥基于市场经济体制的激励作用，调动社会组织的资源和各方面的积极性，形成共同承担责任的保障机制，防范过度依赖政府和社会的道德风险。就应对“全球化风险”的长期策略看，这些措施都是必要的，但更为重要的是政府还应引导投资方向的调整。由于社会投资改变了投资主体的偏好，改变了政府大包大揽的习惯，推进福利供应体制的市场化和多元化，使得政府的作用主要体现在积极推动立法、增加财政投入、提供更多的公共服务上。政府、社会组织和每个人都是“负责任的风险承担者”(responsible risktakers)，政府部门、私营机构和志愿者组织需要在认同“分权”(Decentralization)和“参与”(Partieipa-tion)的基础上进行合作：“分权”就是政府下放提供福利服务的权力，转移给地方，转移给社区，大部分业务转移到私人部门；“参与”则是让社会组织也加入福利服务规划和供应，福利提供者和消费者共同参与决策。面对风险，认同社会投资改革的方向并非难事，但对传统发展模式的路径依赖以及现行政绩评价的利益诱惑，即使明确了目标，也会有利益为谁所得、成本由谁承担的争议。如何使改革的效益最大化，使绝大多数人至少不太勉强地承担有关成本，这对于实施改革的技巧无疑是一个考验。
(责任编辑：常山客)
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